Asian tausta ja kysymyksenasettelu

1. Jyväskylän maalaiskunta, joka oli 1.1.2009 yhdistynyt Jyväskylän kaupungin kanssa, oli saanut luvan lunastaa Mannisenmäen alueella sijaitsevat A Oy:n omistamat tilat Rutalan sotilasvirkatalo 2:23 ja Koneasema 50:0 asuntorakentamista ja siihen liittyvää yhdyskuntarakentamista varten. Lunastustoimikunta on lunastustoimituksessa 21.6.2011 päättänyt määrätä kaupungin A Oy:lle maksettavaksi lunastuskorvaukseksi tiloista 550 000 euroa. Korvauksessa ei ole otettu huomioon asemakaavoituksesta johtunutta maan arvonnousua 10.10.2004 jälkeen. Maaoikeus on pysyttänyt lunastustoimikunnan ratkaisun.

2. Asemakaavoituksesta johtuneen maan arvonnousun huomiotta jättäminen eli leikkaaminen on perustunut kiinteän omaisuuden ja erityisten oikeuksien lunastuksesta annetun lain (jäljempänä lunastuslaki) 31 §:n 2 momentin säännökseen. Sen mukaan kun kunnalle hankitaan kiinteää omaisuutta yhdyskuntarakentamista varten alueelta, jolle kunta on päättänyt laadittavaksi asemakaavan, kaavan laatimispäätöksen jälkeen tapahtunutta maan arvonnousua ei oteta huomioon. Se osa arvonnoususta, joka vastaa yleisen hintatason kohoamista tai joka on muutoin aiheutunut muista syistä kuin siitä kaavoituksesta, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan, luetaan kuitenkin korvauksensaajan hyväksi.

3. Riidatonta on, ettei Jyväskylän maalaiskunta ole tehnyt sellaista päätöstä, jossa asemakaavan laatimisesta Mannisenmäen alueelle olisi nimenomaisesti päätetty.

4. Maaoikeus on katsonut, ettei nimenomainen kaavanlaatimispäätös ollut välttämätön edellytys asemakaavoituksesta johtuvan arvonnousun leikkaamiseksi lunastuslain 31 §:n 2 momentin nojalla, vaan että esimerkiksi kunnallisen viranomaisen päätös alueen ottamisesta kaavoitusohjelmaan oli riittävä toimenpide tässä suhteessa. Maaoikeus on hyväksynyt lunastustoimikunnan ratkaisun, jonka mukaan asemakaavan laatimispäätös oli tässä tapauksessa tehty viimeistään 10.10.2004, jolloin asemakaavoituksen vireilletulosta oli ilmoitettu paikallisessa sanomalehdessä. Maaoikeus on perustellut ratkaisuaan sillä, ettei 1.1.2000 voimaan tulleessa maankäyttö- ja rakennuslaissa enää edellytetä erillisen asemakaavan laatimispäätöksen tekemistä kuten oli edellytetty aikaisemmin voimassa olleessa, maankäyttö- ja rakennuslailla kumotussa rakennuslaissa (370/1958). Rakennuslain mukaisessa järjestelmässä kaavanlaatimispäätöksellä oli muutoinkin keskeinen merkitys. Kumotun rakennuslain mukaista kaavanlaatimispäätöstä vastasi maankäyttö- ja rakennuslaissa lähinnä käsite "kaavoituksen vireilletulo".

5. A Oy:n mukaan lunastuslain 31 §:n 2 momentin soveltaminen edellyttää kunnan tekevän nimenomaisen hallinnollisen päätöksen asemakaavan laatimisesta lunastuskohteen alueelle. Tällaisena päätöksenä oli tässä tapauksessa pidettävä kunnanhallituksen 2.4.2007 tekemää rakennuskieltopäätöstä asemakaavan laatimiseksi Mannisenmäen alueelle. Sen vuoksi lunastuskorvaus tuli määrätä sanotun ajankohdan mukaisen tilojen arvon perusteella. Vaihtoehtoisesti A Oy on katsonut, ettei kaavanlaatimispäätöstä ollut tehty lainkaan, missä tapauksessa lunastuskorvaus tuli määrätä lunastustoimituksen loppukokouksen ajankohdan 21.6.2011 mukaisen tilojen arvon perusteella. Kummassakin tapauksessa kaupunki oli velvoitettava suorittamaan tilojen käyvän hinnan mukaisena lunastuskorvauksena 3 825 000 euroa. A Oy:n mukaan maaoikeus oli tulkinnut lunastuslain 31 §:n 2 momentin säännöstä vastoin sen sanamuotoa, lainsäätäjän nimenomaista tarkoitusta ja vastoin perusoikeusmyönteisen laintulkinnan periaatetta, minkä seurauksena maaoikeuden tuomion lopputulos loukkasi A Oy:n oikeutta täyteen lunastuskorvaukseen.

6. Asiassa on ensinnäkin kysymys siitä, edellyttääkö lunastettavan maan arvonnousun leikkaaminen lunastuslain 31 §:n 2 momentin nojalla kunnan toimivaltaisen toimielimen tekemää päätöstä, jossa on nimenomaisesti päätetty asemakaavan laatimisesta. Jos tällaista nimenomaista päätöstä ei edellytetä, kysymys on siitä, voidaanko tässä tapauksessa maan arvonnousun leikkaaminen sitoa siihen ajankohtaan, jolloin asemakaavoituksen vireille tulosta oli ilmoitettu sanomalehdessä. Jos näin ei katsota, kysymys on myös siitä, voidaanko kunnanhallituksen asemakaavan laatimista varten tekemä rakennuskieltopäätös katsoa lunastuslain 31 §:n 2 momentissa tarkoitetuksi kaavanlaatimispäätökseksi.

Arvioinnin lähtökohdat

7. Korkein oikeus toteaa, että tulkittaessa lain säännöstä lähtökohtana on sanamuodon mukainen tulkinta. Tulkinnassa voi kuitenkin olla perusteltua ottaa huomioon muun muassa soveltamiskäytännön johdonmukaisuuden turvaamiseksi myös samaa toimintaympäristöä sääntelevien muiden lakien asiaan liittyvät säännökset ja niissä tapahtuneet muutokset. Sen vuoksi lunastuslain 31 §:n 2 momentin tulkinnassa voidaan kiinnittää huomiota kaavoitusmenettelyä ja maan lunastamisen erityisiä edellytyksiä sääntelevän maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiin ja säätämisen vaikutuksiin, kuten maaoikeus on tehnyt. Näin mahdollisesti saatavat tulkintaperusteet voivat kuitenkin vaikuttaa tulkinnassa vain tapauskohtaisesti arvioitavalla painollaan muiden asiaan vaikuttavien tulkintaperusteiden ohella.

Lainsäädännön muutokset

8. Lunastuslain 31 §:n 2 momentin mukaan, sellaisena kuin lainkohta oli alkuperäisessä muodossaan laissa 603/1977, huomioon ei otettu kunnanvaltuuston tekemän kaavanlaatimispäätöksen jälkeen tapahtunutta maan arvonnousua. Tuolloin voimassa olleen rakennuslain (370/1958) 53 §:n 1 momentin mukaan kaupungille voitiin myöntää lunastuslupa muun muassa sellaisella alueella, jonka kaupunginvaltuusto oli päättänyt kaavoitettavaksi. Rakennuslain 42 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan rakennuskielto oli voimassa alueella, jolle kaupunginvaltuusto oli päättänyt laadittavaksi asemakaavan. Näitä rakennuslain säännöksiä sovellettiin lain 117 §:n nojalla myös maalaiskuntien alueella kunnanvaltuustojen tekemiin päätöksiin. Arvonleikkauksen ajankohta oli siten alun perin määritelty lunastuslain 31 §:n 2 momentissa (603/1977) yksiselitteisesti kunnanvaltuuston tekemän kaavanlaatimispäätöksen perusteella, ja myös rakennuslaissa valtuuston tekemälle kaavanlaatimispäätökselle oli säädetty erityisiä oikeusvaikutuksia.

9. Lunastuslain 31 §:n 2 momentin säännös muutettiin nykyiseen muotoonsa 1.1.2000 voimaan tulleella lailla 142/1999 samassa yhteydessä kun rakennuslaki kumottiin maankäyttö- ja rakennuslailla. Lainkohdan muuttamiseen johtaneessa hallituksen esityksessä lunastuslakiin tehtävien muutosten katsottiin olevan teknisiä (HE 101/1998 vp s. 134). Mikään muutosten esitöissä ei viittaa siihen, että lunastuslain 31 §:n 2 momentin sanamuodon jättämisellä osin entiselleen olisi tarkoitettu säilytettäviksi asemakaavan muodollisen laatimispäätöksen oikeusvaikutuksia, kun muualla samassa lainsäädäntökokonaisuudessa muodollisesta päätöksestä säätämisestä luovuttiin.

10. Toisin kuin rakennuslaissa, maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole asemakaavan laatimispäätöstä koskevia säännöksiä. Sitä vastoin maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään kaava-asian vireilletulosta ja vireilläolosta. Esimerkiksi lain 53 §:n 1 momentin mukaan kunta voi määrätä rakennuskiellon alueelle, jolle asemakaavan laatiminen tai muuttaminen on vireillä.

Korkeimman oikeuden arviointi

11. Kunnan päätöksellä laatia asemakaava voidaan lähtökohtaisesti katsoa tarkoitettavan kunnan toimivaltaisen toimielimen nimenomaista päätöstä asemakaavan laatimiseksi. Lunastuslain 31 §:n 2 momentissa ei kuitenkaan enää edellytetä määrätyn toimielimen päätöstä, kuten ennen 1.1.2000 voimaan tullutta lainmuutosta 142/1999, eikä sen sanamuodon mukaan muutoinkaan nimenomaista asemakaavan laatimispäätöstä.

12. Lunastuslain 31 §:n 2 momenttia tulkittaessa on perusteltua ottaa huomioon myös pykälän 1 momentin säännös. Sen mukaan jos se yritys, jonka toteuttamiseksi lunastus toimeenpannaan, on merkittävästi korottanut tai alentanut lunastettavan omaisuuden arvoa, korvaus on määrättävä vastaamaan sitä arvoa, joka omaisuudella olisi ollut ilman sanottua vaikutusta. Lunastuslain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 179/1975 II vp s. 21) ja perustuslakivaliokunnan sen johdosta antamassa mietinnössä (PeVM 14/1977 vp s. 2 - 3) todetaan, että lunastuskorvauksia koskevat säännökset ovat vanhastaan sisältäneet sen yleisesti hyväksytyn periaatteen, että itse sen yrityksen, jonka vuoksi lunastus tapahtuu, ei tulisi saada vaikuttaa lunastuskorvausta korottavasti eikä alentavasti. Hallituksen esityksen mukaan taaja-asutuksen muodostamista ja kehittämistä varten tapahtuvia lunastuksia koskevien tilanteiden varalta tarvitaan kuitenkin erityissäännös. Lunastuslain 31 §:n 2 momentin tarkoituksena on kaavoituksesta aiheutuvien lunastettavan omaisuuden arvon muutosten eliminoiminen tärkeimmissä lunastustapauksissa.

13. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei lainkaan säädetä asemakaavan laatimispäätöksestä. Johdonmukaista tuossa laissa omaksutun sääntelyn kanssa on tulkita lunastuslain 31 §:n 2 momentin säännöstä niin, ettei nimenomainen kaavanlaatimispäätös ole myöskään arvonnousun leikkaamisen edellytys.

14. Kuten edellä lausutusta ilmenee, lunastuslain 31 §:n 2 momentti on tarkoitettu erityissäännökseksi täydentämään pykälän 1 momentista ilmenevää ja jo ennen lunastuslain säätämistä noudatettua yleistä periaatetta. Niin kuin perustuslakivaliokunnan kannanotoistakin (PeVM 14/1977 vp s. 2 - 3 ja PeVL 20/1989 vp s. 2) ilmenee, maan arvonnousun leikkaamisen alkamisajankohta voidaan sitoa kunnan tekemiin kaavoituspäätöksiin perustuslain turvaamaa omaisuuden suojaa loukkaamatta. Perustuslakivaliokunnan kannanotoista ei sen sijaan tarkemmin ilmene, miksi arvonnousun leikkaamisen alkamisajankohdaksi oli valittu juuri kunnanvaltuuston tekemä kaavoituspäätös. Valiokunnan mietintöjen perustelut eivät kuitenkaan viittaa siihen, että kaavoittamista koskevan päätöksen oikeudellinen muoto olisi ratkaiseva edellytys arvonnousun leikkaamisen hyväksyttävyydelle omaisuuden suojan näkökulmasta.

15. Niin kuin edellä kohdassa 9 on todettu, lunastuslain 31 §:n 2 momentti jätettiin maankäyttö- ja rakennuslain säätämisen yhteydessä nyt kysymyksessä olevilta osin asiallisesti muuttamatta, vaikka samalla avattiin mahdollisuus kunnallisen kaavoituksen aloittamiseen ja muuttamiseen aikaisempaa joustavammalla päätöksenteolla. Tuon lainsäädännön esitöissä ei ole esitetty mitään sellaista, joka antaisi aiheen tulkita tarkoituksena olleen luopua kunnan tekemien kaavoitusratkaisujen vaikutuksen huomioon ottamisesta lunastuslain 31 §:n 2 momentissa säädetyssä maan arvonnousun leikkaamisessa. Korkein oikeus katsoo, että maan arvonnousuun merkittävästi vaikuttavana ajankohtana voidaan yleisesti pitää sellaista kunnassa tehtyä kaavoitusta koskevaa ratkaisua tai toimenpidettä, joka ulkopuolisille selvästi havaittavalla tavalla osoittaa, että kunnassa on päätetty ryhtyä laatimaan uutta kaavaa tai muuttamaan entistä.

Korkeimman oikeuden johtopäätös

16. Mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo, että lunastuslain 31 §:n 2 momenttia voidaan maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon jälkeen tulkita niin, ettei siinä tarkoitettu maan arvonnousun leikkaaminen välttämättä edellytä nimenomaisen kaavanlaatimispäätöksen tekemistä. Lainkohdassa mainittuun kaavan laatimis- tai muuttamispäätökseen on perusteltua rinnastaa myös muu kunnassa tehty lunastettavan alueen kaavoitusta koskeva päätös siitä alkaen, kun se on tullut julkiseksi siten, että se osoittaa kunnassa päätetyn alueen kaavoittamisesta tai kaavoituksen muuttamisesta.

Arvonnousun leikkaaminen tässä tapauksessa

17. Mannisenmäen alueen asemakaavoituksen vireille tulosta on ilmoitettu 10.10.2004 paikallisessa sanomalehdessä. Asemakaavan valmistelusta oli tiedotettu jo vajaa vuosi aikaisemmin julkaistussa kunnanhallituksen 24.11.2003 hyväksymässä kaavoituskatsauksessa, johon oli sisällytetty vireillä olevat kaavoitushankkeet. Asemakaavan vireille tulosta ilmoittaminen asianmukaisella tavalla osoittaa, että kunnassa oli tehty päätös asemakaavan laatimisesta lunastuksen kohteena olevalla alueella. Koska tässä tapauksessa nimenomaista kaavanlaatimispäätöstä ei ole osoitettavissa, määräytyy arvonnousun leikkaaminen sen ajankohdan perusteella, jolloin asemakaavan vireille tulosta on ilmoitettu. Arvonnousun leikkaamisen sitominen tähän ajankohtaan ei ole vaarantanut A Oy:n oikeutta saada lunastuslain mukainen täysi korvaus lunastettavista tiloista.

18. Mainituilla perusteilla Korkein oikeus katsoo maaoikeuden tavoin, että arvonnousun leikkaamisen ajankohta on 10.10.2004. Asiassa ei ole ilmennyt muitakaan perusteita, joiden johdosta olisi aihetta muuttaa maaoikeuden tuomiota.