Helsingin hallinto-oikeus 3.4.2014 nro 14/0478/1

Maahanmuuttovirasto ei ole 6.11.2012 myöntänyt Irakin kansalaiselle A:lle uutta muukalaispassia.

Maahanmuuttovirasto on muukalaispassia koskevassa päätöksessään selostanut soveltamansa säännökset ja perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Hakija on saanut oleskeluluvan Suomeen toissijaisen suojelun tarpeen perusteella 17.2.2011. Hänelle on myönnetty muukalaispassi MZ9031040 ajalle 12.9.2011 - 12.9.2016 merkinnällä "haltijan henkilöllisyyttä ei ole pystytty varmistamaan".

Hakija on jättänyt uuden muukalaispassihakemuksen vireille Helsingin poliisilaitoksella 24.5.2012 pyytäen henkilöllisyys varmistamatta -merkinnän poistamista muukalaispassista. Hakija on liittänyt hakemukseen alkuperäisen irakilaisen kansalaisuustodistuksen sekä alkuperäisen irakilaisen henkilökortin.

Henkilöllisyys varmistamatta -merkintä tehdään matkustusasiakirjaan silloin, kun hakijalla ei ole esittää luotettavaa selvitystä henkilöllisyydestään. Henkilöllisyyttä osoittava luotettava asiakirja voi olla esimerkiksi hakijan aiempi tai nykyinen passi, jonka aitoudesta ei ole epäselvyyttä. Sellaisena voidaan pitää myös viranomaisen antamaa muuta luotettavana pidettävää asiakirjaa, josta käy ilmi asiakirjan haltijan nimi, syntymäaika ja -paikka ja jossa on ainakin hänen valokuvansa ja mahdollisesti muita henkilötuntomerkkejä.

Hakijan toimittama irakilainen henkilökortti nro 00148740 on todettu Keskusrikospoliisin rikosteknisen laboratorion 16.8.2012 antaman lausunnon mukaan vääräksi. Hakijaa on kuultu asiasta 3.11.2012 Pasilan poliisiasemalla.

Koska hakijan toimittamaan irakilaiseen kansalaisuustodistukseen ei ole merkitty hänen täydellistä syntymäaikaansa, vaan ainoastaan hänen syntymävuotensa, kyseistä asiakirjaa ei voida pitää yksistään luotettavana, henkilöllisyyden varmistavana asiakirjana.

Hakijalla on 12.9.2016 saakka voimassa oleva muukalaispassi MZ9031040.

Edellä esitetty huomioon ottaen Maahanmuuttovirasto katsoo, että asiassa ei ole esitetty ulkomaalaislain 134 §:n mukaisia perusteita uuden muukalaispassin myöntämiselle.

Hallinto-oikeus on kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Valittaja on saanut 17.2.2011 oleskeluluvan toissijaisen suojelun tarpeen perusteella. Hänelle on myönnetty muukalaispassi ajalle 12.9.2011 - 12.9.2016 merkinnällä "haltijan henkilöllisyyttä ei ole pystytty varmistamaan". Valittaja on jättänyt 24.5.2012 uuden muukalaispassihakemuksen pyytäen, että henkilöllisyys varmistamatta -merkintä poistetaan. Maahanmuuttovirasto on hylännyt hakemuksen todeten, ettei valittajan henkilöllisyyttä voida hänen esittämiensä asiakirjojen perusteella pitää varmistettuna. Valittajan irakilainen henkilökortti on todettu keskusrikospoliisin 16.8.2012 antaman lausunnon mukaan väärennökseksi, eikä hänen irakilaiseen kansalaisuustodistukseensa ole merkitty täydellistä syntymäaikaa.

Valittaja on liittänyt valitukseensa Irakin Helsingin suurlähetystön 7.1.2013 päivätyt todistukset, joiden mukaan valittajan henkilökortti ja kansalaisuustodistus sekä valittajan äidin kansalaisuustodistus ovat aitoja ja toimivaltaisten Irakin viranomaisten myöntämiä. Valittaja on lisäksi liittänyt vastaselitykseensä Irakin Helsingin suurlähetystön 14.3.2013 päivätyn todistuksen valittajan irakilaisen henkilökortin ja kansalaisuustodistuksen aitoudesta.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei Irakin Helsingin suurlähetystön todistuksia valittajan irakilaisen henkilökortin aitoudesta voida pitää luotettavina, koska keskusrikospoliisi on todennut henkilökortin väärennökseksi. Valittaja on kuitenkin esittänyt henkilöllisyyttään koskevana selvityksenä myös Irakin viranomaisten myöntämän kansalaisuustodistuksen. Kun otetaan huomioon, että Irakin viranomaisten myöntämiin henkilöllisyysasiakirjoihin on varsin usein merkitty ainoastaan syntymävuosi, ei henkilöllisyyttä tulisi pitää varmistamattomana pelkästään syntymäpäivän puuttumisen vuoksi, jos henkilön esittämän asiakirjan aitoutta ja luotettavuutta ei muuten ole syytä epäillä. Maahanmuuttovirasto on valittajan hakemusta käsitellessään todennut, ettei kansalaisuustodistusta ole ollut syytä epäillä väärennetyksi. Hallinto-oikeus kumoaa Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttaa asian virastolle uudelleen käsiteltäväksi. Valittajan henkilöllisyyttä on pidettävä varmistettuna.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Juha Rautiainen ja Ulf Ekebom. Esittelijä Essi Kärkkäinen.

Maahanmuuttovirasto on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Maahanmuuttovirasto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston 6.11.2012 tekemä muukalaispassia koskeva päätös saatetaan voimaan.

Maahanmuuttovirasto on vaatimustensa tueksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Keskusrikospoliisin rikostekninen laboratorio on lausunnossaan 16.8.2012 todennut, että hakijan esittämä irakilainen henkilökortti nro 00148740 on väärä. Lisäksi hakija esitti Maahanmuuttovirastolle irakilaisen kansalaisuustodistuksensa, johon hänen syntymäajakseen on merkitty ainoastaan syntymävuosi. Maahanmuuttovirasto on katsonut, ettei kyseistä asiakirjaa yksinään esitettynä voida pitää henkilöllisyyden varmistavana asiakirjana.

Hakija on liittänyt valituskirjelmäänsä hallinto-oikeudelle Irakin Helsingin suurlähetystöltä 7.1.2013 saadut todistukset hänen irakilaisen henkilökorttinsa ja kansalaisuustodistuksensa aitoudesta. Valituksesta antamassaan lausunnossa Maahanmuuttovirasto on tuonut esiin, ettei hakija ole voinut esittää suurlähetystölle samaa henkilökorttia kuin Maahanmuuttovirastolle eikä Irakin suurlähetystö ole siten voinut tutkia nimenomaan kyseisen asiakirjan aitoutta. Maahanmuuttovirastolle esitetty henkilökortti oli saapunut virastoon hakijan muukalaispassihakemuksen liitteenä toukokuussa 2012, ja vääräksi toteamisen jälkeen Keskusrikospoliisi on taltioinut sen vertailukokoelmaansa elokuussa 2012. Kyseinen asiakirja ei siis ole ollut hakijan hallussa suurlähetystön todistusten antohetkellä. Maahanmuuttovirasto on pitänyt todennäköisenä, että Irakin suurlähetystö on varmistanut vain tiedon asiakirjojen myöntämisestä hakijalle ja antanut sen perusteella kyseisen todistuksen.

Maahanmuuttoviraston näkemys henkilöllisyyden varmistamisvaatimuksista poikkeaa siitä, mitä Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään esittänyt. Lisäksi päätöskäytäntö on epäyhtenäinen hallinto-oikeuksien välillä.

Ulkomaalaislain 136 §:n 5 momentin mukaan, jos ulkomaalaisen henkilöllisyyttä ei ole pystytty varmistamaan, siitä tehdään merkintä muukalaispassiin tai pakolaisen matkustusasiakirjaan. Lisäksi korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 26.8.2008 (diaarinumero 1119/3/07) todennut, että ulkomaalaislain 136 §:n 5 momentin perusteella tehtävä, hakijan henkilöllisyyttä koskeva merkintä on säädetty erottamattomaksi osaksi valituskelpoista päätöstä, jolla muukalaispassi myönnetään. Merkinnällä on katsottu olevan merkitystä myös hakijan oikeudellisen aseman kannalta. Otettaessa huomioon myös Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin säännös jokaisen oikeudesta saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi, korkein hallinto-oikeus on katsonut, että kysymyksessä on sellainen hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu viranomaisen ratkaisu, josta saa valittaa.

Ulkomaalaislaki ei kuitenkaan ota kantaa siihen, millä perusteilla ja edellytyksillä hakijan henkilöllisyys voidaan katsoa varmistetuksi. Tästä johtuen yleiset ja vallitsevat käytännöt on kirjattu Maahanmuuttoviraston ohjeeseen muukalaispasseja ja pakolaisen matkustusasiakirjoja koskevaa päätöksentekoa varten (MIGDno/2011/914). Kyseisen ohjeen kohdan 4 mukaan henkilöllisyyttä osoittava luotettava asiakirja voi olla esimerkiksi hakijan aiempi tai nykyinen kansallinen passi, jonka aitoudesta ei ole epäselvyyttä. Sellaisena voidaan pitää myös hakijan kotimaan viranomaisen antamaa muuta asiakirjaa, josta käy ilmi asiakirjan haltijan nimi, syntymäaika ja -paikka ja jossa on ainakin hänen valokuvansa ja mahdollisesti muita henkilötuntomerkkejä. Luotettavana asiakirjana voidaan pitää myös muun kuin hakijan kotimaan viranomaisen antamaa asiakirjaa, mikäli pystytään varmistumaan, että hakijan henkilöllisyys on kyseessä olevaa asiakirjaa myönnettäessä varmistettu edellä mainituilla asiakirjoilla. Ohjeen mukaan ulkomaalaislain 136 §:n 5 momentin mukaisessa päätöksenteossa hakijan edellytetään aina esittävän edellä mainittua, luotettavaa asiakirjanäyttöä henkilöllisyydestään. Poikkeuksen tästä muodostavat Suomessa syntyneet lapset, joiden henkilöllisyyksiä voidaan pitää varmistettuina heidän Suomessa syntymisensä perusteella.

Asiakirjojen luotettavuuden arvioinnissa Maahanmuuttovirasto käyttää tarvittaessa apuna keskusrikospoliisin rikosteknisen laboratorion palveluja pyytämällä sen lausuntoa asiakirjan aitoudesta. Lisäksi asiakirjan luotettavuudesta voidaan hankkia tietoa muista lähteistä, esimerkiksi Rajavartiolaitokselta tai pyytämällä ulkoasiainministeriöltä lausuntoja eri maiden viranomaisten myöntämisen asiakirjojen yleisestä luotettavuudesta. Asiakirjojen luotettavuutta arvioitaessa voidaan tukeutua myös hallintokäytännössä syntyneisiin asiakirjakohtaisiin luotettavuusarviointeihin. Kuitenkin luotettavuusarviointi tehdään aina tapauskohtaisesti tarkasteltavana olevaan asiakirjaan.

Syntymäaikaan liittyvä vaatimus on johdettu Suomen yleisestä käytännöstä, jonka mukaan syntymäajalla tarkoitetaan päivää, kuukautta ja vuotta. Näiden tietojen perusteella henkilöt rekisteröidään myös Suomen väestötietojärjestelmään, ja suomalainen henkilötunnus edellyttää myös syntymäpäivä- ja -kuukausitietoa.

Henkilöllisyyden varmistamiseen liittyvä päätöksenteko tapahtuu Suomen lähtökohdista ja Suomessa yleisesti käytössä olevien vaatimusten mukaisesti. Tietojen varmistamista varten hakijoilta on vaadittu heidän kotimaansa viranomaisen myöntämää asiakirjanäyttöä henkilötiedoistaan (hakijan täydellinen nimi, täydellinen syntymäaika, syntymäpaikka). Ainoastaan hakijan kansalaisuus, joka nykyisellään on yksi osa henkilöllisyyttä, voidaan tietyin edellytyksin katsoa varmistetuksi myös käytettävissä olevan maatietouden perusteella. Tällä menettelyllä on pyritty ensisijaisesti turvaamaan hakijoiden yhdenvertainen kohtelu henkilöllisyyden varmistamiseen liittyvässä päätösharkinnassa. Vaikka hakijan kotimaassa ei yleisesti merkittäisi asiakirjaan kuin syntymävuosi, se ei voi aiheuttaa säännönmukaista velvoitetta katsoa hänen henkilöllisyyttään varmistetuksi, vaikka tiedot syntymäpäivästä ja -kuukaudesta ovat jääneet luotettavasti varmistamatta. Lisäksi hakijoilla on aina mahdollisuus esittää täydentävää asiakirjanäyttöä henkilöllisyydestään, jonka perusteella hänen henkilöllisyytensä varmistamattomuutta koskeva merkintä voidaan poistaa. Merkintä ei siten ole lopullinen.

Suomessa ollaan enenevässä määrin siirtymässä sähköiseen asiointiin, joka edellyttää sähköistä tunnistautumista. Sähköisen tunnistamislain 5 §:n mukaan tunnistamisvälinettä voidaan käyttää oikeustoimen tekemiseen, jollei muualla laissa tai 18 §:ssä muuta säädetä. Vahvan sähköisen tunnistamisen avulla kuluttajat voivat turvallisesti vahvistaa henkilöllisyytensä erilaisissa sähköisissä palveluissa. Yksi tunnistusvälineistä Suomessa on pankkien käyttämä verkkopankkitunnus. Vaikka muukalaispassit ja pakolaisen matkustusasiakirjat eivät ole virallisia henkilöllisyysasiakirjoja Suomessa, ne ovat pankkien nykyisen ohjeistuksen mukaan riittäneet verkkopankkitunnuksen antamisessa, jos niissä ei ole ollut merkintää haltijan varmistamattomasta henkilöllisyydestä. Näin ollen myös yleisenä intressinä voitaneen pitää, että Suomen viranomaiset pyrkivät luotettavalla tavalla varmistamaan täällä oleskelevien ulkomaalaisten henkilöllisyydet ja sen perusteella tarvittaessa tekemään ulkomaalaisen henkilöllisyyden varmistamattomuutta koskevan merkinnän hänen saamaansa muukalaispassiin tai pakolaisen matkustusasiakirjaan.

Ulkomaalaislain uudistamiseen liittyvässä hallituksen esityksessä (HE 28/2003 vp) todetaan 136 §:n perusteluissa, että tuolloin voimassa olleen lain mukaan muukalaispassiin tai pakolaisen matkustusasiakirjaan voitiin tehdä merkintä, jos haltijan henkilöllisyyttä ei ollut pystytty varmistamaan. Uuden lain kyseisessä pykälässä esitettiin säädettäväksi, että merkintä tehtäisiin aina silloin, kun ulkomaalaisen henkilöllisyyttä ei ole voitu varmistaa. Myös lainsäätäjän ilmeisenä tarkoituksena on ollut, että hakijoiden henkilöllisyyden varmistamiseen tulee paneutua ja että Suomi myöntää muukalaispasseja ja pakolaisen matkustusasiakirjoja ilman haltijan henkilöllisyyden varmistamattomuutta koskevaa merkintää vain niille hakijoille, jotka ovat pystyneet osoittamaan luotettavaa selvitystä henkilöllisyydestään.

Maahanmuuttoviraston intressissä ei ole lisätä varmistamattomien henkilöllisyyksien määrää Suomessa. Olemassa olevaan oikeuskäytäntöön nähden vaatimusta tarkasta syntymäajasta ei ole pidetty kohtuuttomana vaatimuksena. Valituslupahakemuksen taustalla olevassa tapauksessa hakija on myös esittänyt syntymäajan riittävällä tavalla todentavan, mutta väärennetyn asiakirjan. Tapauksessa ei ole esitetty sellaista luotettavaa asiakirjaselvitystä, joka kansalaisuustodistuksen rinnalla esitettynä täydentäisi hakijan syntymäaikaa koskevan tiedon varmistettuun henkilöllisyyteen vaaditulle tasolle.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen. Selitystä ei ole annettu.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan.

Sovellettavat säännökset

Ulkomaalaislain 134 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaiselle, joka on saanut oleskeluluvan toissijaisen suojelun perusteella, myönnetään muukalaispassi.

Ulkomaalaislain 134 §:n 1 momentin mukaan muukalaispassi voidaan myöntää Suomessa olevalle ulkomaalaiselle, jos hän ei voi saada passia kotimaansa viranomaiselta taikka jos hän on kansalaisuudeton tai jos muukalaispassin myöntämiseen on muu erityinen syy. Ulkomaalaislain 136 §:n 5 momentin mukaan jos ulkomaalaisen henkilöllisyyttä ei ole pystytty varmistamaan, siitä tehdään merkintä muukalaispassiin tai pakolaisen matkustusasiakirjaan.

Asiassa saatu selvitys

Asiassa saatu selvitys käy ilmi edellä selostetuista hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkeimman hallinto-oikeuden on Maahanmuuttoviraston valituksesta ratkaistava, onko A:n henkilöllisyys jäänyt ulkomaalaislain 136 §:n 5 momentissa tarkoitetulla tavalla epävarmaksi.

Maahanmuuttovirastolla on päätöstä tehtäessä ollut käytettävissään A:n esittämä irakilainen henkilökortti, joka on kuitenkin todettu väärennetyksi, sekä irakilainen kansalaisuustodistus, jossa syntymäaikamerkintänä on vain syntymävuosi. Maahanmuuttovirasto ei ole viimeksi mainitun yksilöintitiedoiltaan puutteellisen asiakirjan perusteella pystynyt varmistamaan A:n henkilöllisyyttä. Kun käytettävissä ei ole ollut muutakaan luotettavaa selvitystä A:n henkilöllisyydestä, muukalaispassissa on tullut olla merkintä siitä, että haltijan henkilöllisyyttä ei ole pystytty varmistamaan. Uuden muukalaispassin antamiselle ei näin ollen ole perusteita.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Maahanmuuttoviraston päätös, jolla A:n hakemus on hylätty, saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Elisabeth Vuorenhela.