Vaasan hallinto-oikeus 3.6.2014 nro 14/0175/1

Kannuksen kaupunginvaltuusto on 2.2.2012 (§ 4) hyväksynyt päätöksen liitteenä olevan sopimuksen yhteisen jätelautakunnan perustamisesta Ylivieskan kaupungin organisaatioon sekä nimennyt kuntien yhteiseen jätelautakuntaan varsinaisen jäsenen ja varajäsenen.

A on valituksessaan vaatinut kaupunginvaltuuston päätöksen kumoamista.

A on esittänyt valituksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Yhteisestä jätelautakunnasta hyväksytyn sopimuksen 1 kohdan 2 kappaleen mukaan jätelautakunta on velvollinen lainsäädännön ohella noudattamaan lautakunnan johtosääntöä ja Vestia Oy:n osakaskuntien osakassopimusta.

Kuntien yhteinen jätelautakunta on viranomaisena toimiva julkista valtaa käyttävä toimielin, jonka tulee olla täysin puolueeton ja riippumaton. Jätelautakuntaa ei jätelautakuntasopimuksen perusteella voida velvoittaa noudattamaan Vestia Oy:n osakassopimusta eikä velvoittaa tai sitoa osakassopimuksen mukaisten päätösten tekemiseen.

Viranomaistehtäviä hoitavalla kuntien yhteisellä jätelautakunnalla tulee olla vapaus lain suoman toimivaltansa nojalla vapaasti päättää muun muassa jätteenkuljetusjärjestelmästä.

Kysymyksessä oleva sopimusehto on lainvastainen ja pätemätön.

A on katsonut, että kaupunginvaltuusto on hyväksyessään sopimuksen yhteisestä jätelautakunnasta samalla hyväksynyt päätöksen liitteenä olevan jätelautakunnan johtosäännön. Valituksessa lähemmin esitetyillä perusteilla hän on katsonut, että jätelautakunnan johtosääntöön sisältyy pätemättömiä ja lainvastaisia määräyksiä.

Jätelautakuntasopimuksen sopimusmääräyksen 12 mukaan sopimus tulee voimaan silloin kun se on kunnan puolesta allekirjoitettu. Kuntaa koskeva sopimus ei voi tulla voimaan kunkin osapuolen osalta pelkällä kunnan puolesta tehdyllä allekirjoituksella. Jätelautakuntasopimus voidaan kunnan puolesta allekirjoittaa vasta sen jälkeen kun kunnan sopimuksen hyväksymistä koskeva päätös on tullut lainvoimaiseksi. Jätelautakuntasopimuksen voimaantuloa koskeva sopimusmääräys on lainvastainen ja pätemätön.

Yhteinen jätelautakunta ei ole toimivaltainen, koska jätelautakunnan toiminnasta määräävässä jätelautakuntasopimuksessa ja jätelautakunnan johtosäännössä on pätemättömiä ja lainvastaisia sopimusmääräyksiä.

Hyväksytystä jätelautakuntasopimuksesta ja jätelautakunnan johtosäännöstä puuttuu Kokkolan kaupunki, joka kaupunginvaltuuston päätöksentekopäivänä oli Vestia Oy:n osakas.

Jäteyhtiö Vestia Oy:n ja jäteyhtiön muiden osakaskuntien olisi pitänyt ostaa tai lunastaa Kokkolan kaupungin omistamat Vestia Oy:n osakkeet ja tuoda sopimus yhteisestä jätelautakunnasta vasta sen jälkeen osakaskuntien valtuustoihin hyväksyttäväksi nykyisessä muodossaan.

Kaupunginvaltuuston päätöstä ei ole valmisteltu ja perusteltu lain edellyttämällä asianmukaisella ja riittävällä tavalla siltä osin, miksi Vestia Oy:n osakkeita omistava Kokkolan kaupunki on jätetty pois jätelautakuntasopimuksessa olevasta Vestia Oy:n osakaskuntien luettelosta.

Valtuutetuilla olisi pitänyt olla käytettävissään asianmukainen selvitys niistä syistä, miksi Kokkolan kaupunkia ei ole mainittu osakaskuntien luettelossa. Kaupunginhallituksen asian valmistelu on virheellinen, kun se on laiminlyönyt antaa valtuustolle tiedot tosiasioista ja perustelut Kokkolan mainitsematta jättämiseen.

Kaupunginvaltuuston päätös on tehty jätelain nojalla. Sekä vanhan jätelain (1072/1993) että uuden jätelain (646/2011) mukaan muutosta jätelain nojalla annettuihin päätöksiin haetaan siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Päätös olisi pitänyt antaa tiedoksi alueella asuville jätteenhaltijoille ja kaikille muillekin asianosaisille ja muutoksenhakuun oikeutetuille hallintolain 10 luvussa säädetyllä tavalla. Kaupunginvaltuuston päätökseen on liitetty väärin kunnallisvalituksen valitusosoitus.

Muutoksenhakija on liittänyt valitukseensa professori Olli Mäenpään 2.11.2011 päivätyn lausunnon jätelain soveltamisesta kuntien yhteisessä lautakunnassa.

Kaupunginvaltuuston päätös 2.2.2012 (§ 4) on edellä mainituilla perusteilla lainvastainen, päätöksen tehnyt kaupunginvaltuusto on ylittänyt toimivaltansa ja päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kannuksen kaupunginhallitus on kaupunginvaltuuston puolesta antanut valituksen johdosta lausunnon ja siinä esittänyt muun muassa seuraavaa:

A:n valitus tulee hylätä kokonaisuudessaan perusteettomana ja aiheettomana.

Jätelain 43 §:n 1 momentin nojalla kunta voi päätöksellään siirtää jätehuollon palvelutehtävät tätä varten perustetulle yhtiölle. Kaupunki on jo aikaisemman jätelain aikana antanut jätehuollon tehtävät kuntien omistamalle Vestia Oy -nimiselle osakeyhtiölle. Kaupunki siirtää myös uuden jätelain osalta jätehuollon palvelutehtävät Vestia Oy:lle.

Jätelain 23 §:n 2 momentin ja 26 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla kunnalla on edellä mainitussa tapauksessa velvollisuus perustaa kunnan jätehuoltoviranomainen, jollaisena toimii yhteistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin tai näiden perustama kuntayhtymä siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kaupunki perustaa yhdessä yhteistoiminta-alueen kuntien kanssa jätelain 23 §:n 2 momentin mukaiseksi jätehuoltoviranomaiseksi yhteisen toimielimen nimeltään yhteinen jätelautakunta. Kuntalain 77 §:n mukaan kuntien yhteinen toimielin edellyttää niiden kuntien yhteistä sopimusta, joiden yhteisenä toimielimenä perustettava yhteinen toimielin toimii. Kannuksen kaupunginvaltuusto on päätöksellään hyväksynyt kuntalain 77 §:n mukaisen sopimuksen yhteisen jätelautakunnan perustamisesta. Kaupunginvaltuuston päätös on koskenut kunnalla olevan jätelakiin perustuvan velvollisuuden täyttämistä ja päätöksen tekeminen on ollut kaupunginvaltuuston toimivaltaan kuuluva asia.

Sopimus yhteisen jätelautakunnan perustamisesta on osapuolina olevia kuntia sitova koskien yhteisen jätelautakunnan perustamista, isäntäkuntajärjestelyä ja kustannusvastuuta. Sopimuksen sitovuus ei ulotu perustetun yhteisen jätelautakunnan toimintaan vaan lainsäädännön puitteissa yhteisen jätelautakunnan toiminta ja tehtävät järjestetään kuntalain 16 §:n 1 momentin mukaisesti johtosäännöillä.

Kaupunginvaltuusto ei ole tehnyt mitään sellaista päätöstä, jossa yhteisen jätelautakunnan viranomaistoimivaltaa ja päätöksentekoa olisi rajoitettu lainvastaisesti tai että yhteisen jätelautakunnan viranomaistoimivalta ja päätöksenteko olisi sidottu jollain tavalla Vestia Oy:öön. Yhteinen jätelautakunta on julkista valtaa käyttävä jätelaissa tarkoitettu puolueeton ja riippumaton kunnan jätehuoltoviranomainen.

Kaupunginvaltuuston päätöksessä ei ole mitään pätemättömiä tai lainvastaisia sopimusmääräyksiä, jotka estäisivät yhteisen jätelautakunnan toiminnan tai sen toimivallan.

Jätehuollon yhteistoiminta-alue ei ole sidottu Vestia Oy:n osakkeenomistukseen siten, että kaikkien Vestia Oy:n osakkeenomistajien olisi oltava mukana samassa jätehuollon yhteistoiminta-alueessa. Jätelain 23 §:n 2 momentin mukaisesti jätehuollon yhteistoiminta-alueen edellytyksenä on, että kaikki yhteistoiminta-alueessa mukaan olevat kunnat ovat siirtäneet jätehuollon palvelutehtävät jätelain 43 §:n mukaisesti kuntien omistamalle osakeyhtiölle.

Yhteisen jätelautakunnan perustamista koskevan sopimuksen hyväksymispäätöksen edellytyksenä ei ole Kokkolan kaupungin oleminen sopimusosapuolena. Kannuksen kaupungin käsityksen mukaan Kokkolan kaupunki aikoo järjestää jätelain mukaiset velvollisuutensa muulla tavoin siten, että Kokkolan kaupunki ei halua tulla mukaan Ylivieskan kaupungin kanssa toteutettavaan isäntäkuntaratkaisuun jätehuollon mukaisissa viranomaistoiminnoissa ja siten, että Kokkolan kaupunki toteuttaa jätehuollon käytännön toimenpiteet muiden yhtiöiden tai yhtymien kuin Vestia Oy:n kautta. Kokkolan kaupungin osakkeenomistus Vestia Oy:ssä ei vaikuta kysymyksessä olevan asian päätöksentekojärjestykseen.

Kuntien yhteisen toimielimen perustamisesta ja sitä koskevasta sopimuksesta päätetään kuntalain mukaisesti. Täten muutoksenhaku tapahtuu kunnallisvalituksella. Yhteisen jätelautakunnan perustaminen ei ole jätelain mukainen päätös vaan jätelain 23 §:n 2 momentin ja kuntalain 77 §:n mukaisesti kuntalain mukaisesti tehtävä päätös. Kaupunginvaltuuston päätökseen on annettu oikea valitusosoitus. Päätös on annettu kuntalain 63 §:n ja 95 §:n 2 momentin mukaisesti oikein tiedoksi, kun kaupunginvaltuuston pöytäkirja on pidetty yleisesti nähtävänä.

Koska kysymys on kuntalain mukaisesta päätöksestä, päätöksen täytäntöönpano määräytyy kuntalain 98 §:n mukaisesti. Päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman.

A on antanut vastineen kaupunginhallituksen lausuntoon.

Vestia Oy on antanut selityksen A:n valituksen, kaupunginhallituksen lausunnon sekä A:n vastineen johdosta.

A on antanut vastaselityksen Vestia Oy:n selityksen johdosta.

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n kaupunginvaltuuston päätöksestä 2.2.2012 (§ 4) tekemän valituksen johdosta kumonnut valtuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pääasiaratkaisun osalta seuraavasti:

- Asian valmistelu, päätöksentekojärjestys ja päätöksen perusteleminen

Jätelain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnalle kuuluvista tämän lain mukaisista jätehuollon viranomaistehtävistä huolehtii kunnan määräämä kuntalaissa (365/1995) tarkoitettu toimielin (kunnan jätehuoltoviranomainen). Pykälän 2 momentin mukaan jos kunta on siirtänyt 43 §:n mukaisesti kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvän palvelutehtävän hoidettavaksi kuntien omistamassa yhtiössä, kunnan jätehuoltoviranomaisena toimii yhteistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin tai näiden perustama kuntayhtymä siten kuin kuntalaissa säädetään.

Jätelain 43 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päätöksellään siirtää sille tässä laissa säädetyn jätteen vastaanoton, kuljetuksen ja käsittelyn, 82 §:ssä tarkoitetun jätemaksujen laskutuksen ja 93 §:n 1 momentissa tarkoitetun jäteneuvonnan sekä näihin välittömästi liittyvät hallinnolliset tehtävät, joihin ei sisälly julkisen vallan käyttöä, tätä varten perustetulle yhtiölle, jonka kunta yhdessä muiden kuntien kanssa omistaa. Kunta vastaa siitä, että siirretyt jätehuollon palvelutehtävät tulevat hoidetuiksi tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten mukaisesti.

Kuntalain 53 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat.

Hallintolain 45 §:n momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Jätelain 23 §:n 2 momentissa säädetty velvollisuus siirtää jätehuollon viranomaistehtävät kuntien yhteiselle jätehuoltoviranomaiselle koskee vain sellaista kuntaa, joka on siirtänyt jätehuollon palvelutehtävät jätelain 43 §:n 1 momentin mukaisesti lainkohdassa tarkoitetulle kuntien omistamalle yhtiölle. Kokkolan kaupunki ei ole siirtänyt jätelain 43 §:ssä tarkoitettuja palvelutehtäviä Vestia Oy:n hoidettaviksi. Näin ollen Kokkolan kaupunki ei ole eikä sen olisi jätelain mukaan tullutkaan olla sopijaosapuolena valituksenalaisella päätöksellä hyväksytyssä sopimuksessa yhteisen jätelautakunnan perustamisesta eli jätelautakuntasopimuksessa. Kaupunginvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä valituksessa esitetyllä perusteella, ettei Kokkolan kaupunki ole jätelautakuntasopimuksen osapuolena.

Kun se, että Kokkolan kaupunki ei voi olla jätelautakuntasopimuksen sopijaosapuoli, seuraa jo jätelain säännöksistä, kaupunginhallituksen esityksessä tai kaupunginvaltuuston päätöksen perusteluissa ei ole ollut tarvetta erikseen tuoda esiin sitä, miksi Kokkolan kaupunkia ei ole mainittu sopimuksessa tai sen liiteasiakirjoissa. Asian valmistelu tai päätöksen perustelut eivät siten ole puutteelliset eikä valtuuston päätös ole näillä valituksessa esitetyillä perusteilla syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Myöskään sillä valituksella esitetyllä seikalla, että osakaskunnat tai Vestia Oy eivät ole lunastaneet Kokkolan kaupungin omistamia Vestia Oy:n osakkeita ennen jätelautakuntasopimuksen hyväksymistä koskevan päätöksen tekemistä, ei ole asiassa sellaista merkitystä, että valtuuston päätös tämän vuoksi olisi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

- Valituslaji, päätökseen liitetty valitusosoitus ja päätöksen täytäntöönpano

Yhteisen jätelautakunnan perustamista koskevaan päätökseen haetaan muutosta kuntalaissa säädetyllä tavalla. Valituslaji on kunnallisvalitus. Päätöksen tiedoksianto tapahtuu kuntalain 95 §:n mukaisesti. Valituksenalaisen päätöksen tiedoksiannossa ei näin ollen ole menetelty virheellisesti eikä päätökseen ole liitetty virheellistä valitusosoitusta.

Jätelautakuntasopimuksen 12 kohdan mukaan sopimus tulee voimaan kunkin osapuolen osalta silloin, kun se on kunnan puolesta allekirjoitettu. Kun otetaan huomioon, että kunnan viranomaisen päätös voidaan panna täytäntöön kuntalain 98 §:ssä säädetyin edellytyksin lainvoimaa vailla olevanakin, valtuusto on voinut harkintansa mukaan päättää sopimuksen voimaantulosta sopimuksesta ilmenevällä tavalla. Koska valtuuston päätöksen täytäntöönpanoa ole kielletty, sopimus on voitu allekirjoittaa ja sitä on voitu noudattaa osapuolten välillä sen hyväksymistä koskevan päätöksen tekemisen jälkeen, vaikka päätös sopimuksen hyväksymisestä ei ole vielä saanut lainvoimaa.

- Päätöksen lainmukaisuus muutoin

Valituksenalaisella päätöksellä hyväksytyn jätelautakuntasopimuksen 1 kohdan 2 kappaleen mukaan lautakunta on velvollinen lainsäädännön ohella noudattamaan jätelautakunnan johtosääntöä ja Vestia Oy:n osakaskuntien voimassa olevaa osakassopimusta.

Jätelautakuntasopimus on jätelautakunnan toimialueen kuntien välillä solmittu julkisoikeudellinen sopimus jätelain mukaisten jätehuollon viranomaistehtävien hoitamisesta kuntalain 77 §:ssä tarkoitetussa kuntien yhteisessä toimielimessä. Kunnan jätehuoltoviranomaisena toimivan jätelautakunnan päätösvalta ja tehtävät perustuvat jätelakiin sekä muuhun lainsäädäntöön. Jätelautakuntasopimukseen ei voida ottaa sopimusmääräystä, jonka mukaan kuntien perustama yhteinen jätelautakunta olisi velvollinen lainsäädännön ohella noudattamaan osakaskuntien voimassa olevaa osakassopimusta, joka on yksityisoikeudellinen sopimus. Valituksenalaisella päätöksellä hyväksytyn jätelautakuntasopimuksen sopimusmääräyksessä on lainvastaisesti rajoitettu perustettavan jätelautakunnan toimivaltaa jätelain mukaisena jätehuoltoviranomaisena sekä lautakunnan toimivaltaa päättää jätelain mukaan sen päätettäväksi kuuluvista asioista.

Kaupunginvaltuuston päätös hyväksyä sopimus yhteisen jätelautakunnan perustamisesta sen sisältöisenä, että siihen sisältyy mainitunlainen jätelautakunnan toimivaltaa rajoittava sopimuskohta, on kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeustuomarit Jaakko Kellosalo, Jorma Niemitalo ja Kristiina Kerttula. Asian esittelijä Anna-Lena Bernas.

Kannuksen kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja A:n valitus Kannuksen kaupunginvaltuuston päätöksestä hylätään kaikilta osin.

Vaatimuksensa tueksi kaupunginhallitus on esittänyt seuraavaa:

Valtuuston kysymyksessä oleva päätös Ylivieskan kaupungin organisaatioon perustettavaa yhteistä jätelautakuntaa koskevan sopimuksen hyväksymisestä sekä jäsenen ja varajäsenen valinnasta kyseiseen lautakuntaan on kokonaisuudessaan lainmukainen. Hallinto-oikeuden olisi tullut hylätä A:n valitus tutkituilta osin kokonaan.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että valtuuston päätöksellään hyväksymään sopimukseen sisältyisi yhteisen jätelautakunnan toimivaltaa rajoittava sopimuskohta. Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että yhteisen jätelautakunnan perustamista koskeva sopimus olisi perustettavaa yhteistä jätelautakuntaa velvoittava ja että mainittu sopimus rajoittaisi perustettavan jätelautakunnan toimivaltaa jätelain mukaisena jätehuoltoviranomaisena sekä jätelautakunnan toimivaltaa päättää jätelain mukaan sen päätettäväksi kuuluvista asioista.

Jätelautakunta ei ole yhteisen jätelautakunnan perustamista koskevan sopimuksen osapuoli. Kunnan velvollisuus perustaa jätehuoltoviranomaiseksi jätelaissa tarkoitetun yhteistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin (tai kuntayhtymä) perustuu jätelain 23 §:n 2 momentin ja 26 §:n 1 momentin 2 kohdan säännöksiin. Edellä mainittujen säännösten mukaan kuntien yhteinen toimielin perustetaan siten kuin kuntalaissa säädetään. Kuntalain 76 §:n 1 ja 2 momentin ja 77 §:n mukaan kunnat voivat sopia tehtävän antamisesta toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta. Kyseisistä kuntalain säännöksistä ilmenee, että yhteistä toimielintä koskevan sopimuksen sopimusosapuolina ovat ainoastaan kunnat. Muita sopimusosapuolia ei ole.

Kysymyksessä olevan sopimuksen osapuolena ei ole sopimuksella perustettava kuntalain 77 §:n mukainen yhteinen toimielin eli tässä tapauksessa jätelautakunta. Koska jätelautakunta ei ole edellä mainitun sopimuksen osapuoli, jätelautakunta ei ole sitoutunut miltään osin valtuuston päätöksellä hyväksyttyyn yhteisen jätelautakunnan perustamista koskevaan sopimukseen tai kysymyksessä olevan sopimuksen ehtoihin.

Koska edellä mainitun sopimuksen osapuolena ovat ainoastaan kunnat, sopimus tai sen sitovuus tai sopimuksen oikeusvaikutukset eivät ulotu miltään osin yhteiseen jätelautakuntaan. Siten sopimus ei voi millään tavalla rajoittaa tai sitoa yhteisen jätelautakunnan toimivaltaa tai toimintaa. Yhteinen jätelautakunta on jätelain perusteella julkista valtaa käyttävä jätelaissa tarkoitettu kunnan jätehuoltoviranomainen. Kuten hallinto-oikeuskin on todennut, kunnan jätehuoltoviranomaisena toimivan jätelautakunnan päätösvalta ja tehtävät perustuvat jätelakiin sekä muuhun lainsäädäntöön. Jätehuoltolautakunta noudattaa toiminnassaan jätelakia ja muuta lainsäädäntöä sekä jätelautakunnan johtosääntöä.

Kannuksen kaupunki ja muut sopimuksessa olevat kunnat ovat perustaneet jätelain mukaisen jätehuollon yhteistoiminta-alueen jätelain 23 §:n 2 momentin mukaisesti. Kyseiset kunnat ovat sopineet kuntalain 76 §:n 1 ja 2 momentin mukaisesti niin sanotusta isäntäkuntajärjestelmästä, jossa yhteinen jätelautakunta on isäntäkunnan eli Ylivieskan kaupungin lautakunta. Tällöin Ylivieskan kaupunginvaltuusto hyväksyy jätelautakunnan johtosäännön kuntalain 16 §:n mukaisesti. Ylivieskan kaupunginvaltuusto on tehnyt jätelautakunnan johtosäännön hyväksymisestä päätöksen 8.11.2011 (§ 67), joka on lainvoimainen.

Jätelautakunnan johtosäännössä on määrätty jätelautakunnan tehtävistä seuraavaa: "Jätelautakunta vastaa ja päättää toimialueellaan kunnalle kuuluvista jätehuollon viranomaistehtävistä nykyisen jätelain (1072/1993) ja 1.5.2012 voimaan tulevan uuden jätelain mukaisesti." Jätelautakunta voi siirtää jätelaissa tarkoitettua toimivaltaansa viranhaltijalle siten kuin kuntalaissa säädetään. Viranhaltijaan sovelletaan, mitä näitä tehtäviä muutoin hoitavasta viranomaisesta ja muutoksenhausta sen päätöksiin säädetään.

Jätelautakunnan johtosäännössä on määrätty yhteistyövelvoitteesta seuraavaa: "Jätelautakunta toimii yhteistyössä sopijakuntien ympäristönsuojeluviranomaisten ja Vestia Oy:n kanssa." Jätelautakunta valmistelee jätehuoltomääräykset yhdessä sopijakuntien ympäristönsuojeluviranomaisten ja Vestia Oy:n kanssa. Lautakunnan on otettava käsittelyyn toimialueensa kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen tai Vestia Oy:n aloitteesta lautakunnan tehtäviin kuuluva asia.

Edellä mainituissa kohdissa tai missään muuallakaan jätelautakunnan johtosäännössä ei ole sellaista määräystä, että jätelautakunta olisi velvollinen noudattamaan osakaskuntien voimassa olevaa osakassopimusta.

Jätelautakunnan on suoritettava jätelain mukaiset viranomaistehtävät jätelain mukaisena viranomaisena jätelain ja muun lainsäädännön sekä edellä mainitun johtosäännön mukaisesti. Tämä velvollisuus perustuu suoraan lakiin. Kyseiset lainsäännöksiin perustuvat velvollisuudet ovat olemassa riippumatta yhteisen jätelautakunnan perustamista koskevan sopimuksen sisällöstä.

Edellä oleva huomioon ottaen Kannuksen kaupunginvaltuuston päätöksellä ei ole rajoitettu eikä sillä olisi edes voitu rajoittaa jätelautakunnan toimintaa jätelain mukaisena jätehuoltoviranomaisena tai lautakunnan toimivaltaa päättää jätelain mukaan sen päätettäväksi kuuluvista asioista.

Edellä lausutusta seuraa, että yhteisen jätelautakunnan perustamista koskeva sopimusehto 1 Vestia Oy:n osakassopimuksen noudattamisesta on tehoton jätelautakuntaa vastaan. Kyseinen sopimusehto on mitätön, koska sillä ei ole sopimuksen osapuolena olevia kuntia sitovia oikeusvaikutuksia. Vaikka joku edellä mainitun sopimuksen mukainen ehto on pätemätön tai mitätön ja vaikka koko sopimus on jätelautakuntaa sitomaton, koko kyseinen sopimus ja Kannuksen kaupunginvaltuuston sitä koskeva hyväksymispäätös eivät ole lain vastaisia.

Sopimusehto 1 ei vaikuta jätelautakunnan toimintaan, joten sillä ei ole yhteisen jätelautakunnan perustamista koskevan sopimuksen laittomaksi muuttavia oikeusvaikutuksia. Valtuuston päätös ei siten ole lainvastainen sen vuoksi, että sen hyväksymässä kysymyksessä olevassa sopimuksessa on sopimusosapuolten ulkopuolella olevaa jätelautakuntaa sitomaton mitätön ehto.

A on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa A on esittänyt kaupunginhallituksen valituksen hylkäämistä.

Kannuksen kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen.

Kaupunginhallituksen vastaselitys on lähtetty tiedoksi A:lle.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan päätöksellä asiassa dn:o 3744/3/13 hylännyt B:n valituksen Oulun hallinto-oikeuden 31.10.2013 antamasta päätöksestä n:o 13/0476/1, jolla oli hylätty B:n valitus Kalajoen kaupunginvaltuuston 31.1.2012 (§ 20) tekemästä päätöksestä. Valtuusto oli mainitulla päätöksellään hyväksynyt sopimuksen yhteisen jätelautakunnan perustamisesta Ylivieskan kaupungin organisaatioon ja valinnut jätelautakuntaan valtuuston jäljellä olevaksi toimikaudeksi varsinaisen jäsenen ja hänelle henkilökohtaisen varajäsenen.

Korkein hallinto-oikeus on niin ikään tänään antamallaan päätöksellä asiassa dn:o 3780/3/13 hylännyt Haapaveden Jätehuolto Martinmäki Oy:n valituksen Oulun hallinto-oikeuden 31.10.2013 antamasta päätöksestä n:o 13/0481/1, jolla oli hylätty yhtiön valitus Haapaveden kaupunginvaltuuston 13.2.2012 (§ 3) tekemästä päätöksestä. Valtuusto oli mainitulla päätöksellään hyväksynyt sopimuksen yhteisen jätelautakunnan perustamisesta Ylivieskan kaupungin organisaatioon.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Kannuksen kaupunginhallituksen valituksesta Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on kumottu Kannuksen kaupunginvaltuuston päätös, ja hylkää A:n hallinto-oikeudelle valtuuston päätöksestä tekemän valituksen.

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain (365/1995) 76 §:n 1 momentin mukaan kunnat voivat sopimuksen nojalla hoitaa tehtäviään yhdessä. Pykälän 2 momentin mukaan kunnat voivat sopia, että tehtävä annetaan toisen kunnan hoidettavaksi yhden tai useamman kunnan puolesta taikka että tehtävän hoitaa kuntayhtymä.

Kuntalain 77 §:n 1 momentin mukaan kunnan hoitaessa sopimuksen nojalla tehtävää yhden tai useamman kunnan puolesta voidaan sopia, että ensiksi mainitun kunnan siihen toimielimeen, joka huolehtii tehtävästä, valitsevat osan jäsenistä asianomaiset muut kunnat.

Jätelain (646/2011) 23 §:n 1 momentin mukaan kunnalle kuuluvista mainitun lain mukaisista jätehuollon viranomaistehtävistä huolehtii kunnan määräämä kuntalaissa (365/1995) tarkoitettu toimielin (kunnan jätehuoltoviranomainen). Pykälän 2 momentin mukaan, jos kunta on siirtänyt 43 §:n mukaisesti kunnan jätehuollon järjestämiseen liittyvän palvelutehtävän hoidettavaksi kuntien omistamassa yhtiössä, kunnan jätehuoltoviranomaisena toimii yhteistoiminta-alueen kuntien yhteinen toimielin tai näiden perustama kuntayhtymä siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Jätelautakuntasopimus

Valtuusto on nyt kysymyksessä olevalla päätöksellään hyväksynyt sopimuksen yhteisestä jätelautakunnasta (jätelautakuntasopimus). Jätelautakunta on isäntäkuntana toimivan Ylivieskan kaupungin hallinto-organisaatioon perustettu kuntalain 77 §:ssä tarkoitettu kuntien yhteinen toimielin, joka toimii jätelain (646/2011) 23 §:n mukaisena jätehuoltoviranomaisena jätelain 43 §:n mukaisen kuntien omistaman yhtiön, Vestia Oy:n toimialueen kunnissa.

Jätelautakuntasopimus koskee sen soveltamisalaa koskevan 1 kohdan 1 kappaleen mukaan kunnalle kuuluvien jätehuollon viranomaistehtävien hoitamista yhteisessä jätelautakunnassa nykyisen jätelain (1072/1993) ja 1.5.2012 voimaan tulevan uuden jätelain (646/2011) mukaisesti. Sopimuksen 1 kohdan 2 kappaleen mukaan lautakunta on velvollinen lainsäädännön ohella noudattamaan jätelautakunnan johtosääntöä ja Vestia Oy:n osakaskuntien voimassa olevaa osakassopimusta.

Sopimuksen 2 kohdan 1 kappaleen mukaan lautakunnan toimialue kattaa Vestia Oy:n osakaskunnat: Alavieska, Haapajärvi, Haapavesi, Kalajoki, Kannus, Kärsämäki, Merijärvi, Nivala, Oulainen, Pyhäjoki, Pyhäjärvi, Pyhäntä, Sievi, Siikalatva, Toholampi ja Ylivieska.

Sopimuksen 7 kohdan 1 kappaleen ensimmäisen virkkeen mukaan lautakunnan tehtävistä ja kokousjärjestelyistä määrätään tarkemmin isäntäkunnan hyväksymässä jätelautakunnan johtosäännössä.

Sopimuksen 12 kohdan mukaan sopimus tulee voimaan kunkin osapuolen osalta silloin, kun se on kunnan puolesta allekirjoitettu. Sopimus on voimassa toistaiseksi.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kaupunginhallituksen valituksesta erityisesti kysymys sen ratkaisemisesta, onko Kannuksen kaupunginvaltuuston päätös jätelautakuntasopimuksen 1 kohdan 2 kappaleen määräyksen vuoksi ollut kumottava kuntalain 90 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla lainvastaisena.

Oikeudellinen arviointi

Jätelautakunta on Vestia Oy:n toiminta-alueen kuntien jätehuoltoviranomainen. Sen tehtävänä on jätelain 23 §:n 1 momentin mukaan huolehtia kunnalle kuuluvista mainitun lain mukaisista jätehuollon viranomaistehtävistä.

Perustuslain 2 §:n 3 momentissa ilmaistaan viranomaisten toiminnassa noudatettava hallinnon lakisidonnaisuuden periaate. Jätelautakuntasopimuksen 1 kohdan 2 kappaleen määräys lautakunnan velvollisuudesta noudattaa osakassopimusta on sisällöltään ristiriidassa mainitun periaatteen ja hallinnon lainalaisuuden vaatimuksen kanssa.

Jätelautakuntasopimus on lautakunnan toimialueen kuntien välillä tehty julkisoikeudellinen yhteistoimintasopimus jätelain mukaisten jätehuollon viranomaistehtävien hoitamisesta kuntien yhteisessä toimielimessä, Ylivieskan kaupungin organisaatioon perustetussa jätelautakunnassa. Jätelautakunta ei ole sopimuksen osapuoli, eikä se viranomaisena ole sitoutunut eikä ole voinutkaan sitoutua noudattamaan kuntien välistä osakassopimusta.

Jätelautakunnan on sopimuksiin sisältyvistä määräyksistä riippumatta tehtävä jätelaissa edellytetyt päätökset ja suoritettava mainitun lain mukaiset viranomaistehtävät jätelain säännösten ja lautakunnan johtosäännön määräysten mukaisesti. Valtuuston päätöksellä jätelautakuntasopimuksen hyväksymisestä ei ole rajoitettu eikä ole voitukaan rajoittaa jätelautakunnan toimintaa jätelain mukaisena jätehuoltoviranomaisena tai lautakunnan toimivaltaa päättää jätelain mukaan sen päätettäväksi kuuluvista asioista, kuten jätteenkuljetusjärjestelmästä. Sellainen jätelautakuntaa koskeva määräys, joka asettaisi lautakunnalle velvollisuuden laissa säädetystä poiketen perustaa viranomaistoimintansa kuntien väliseen sopimukseen, olisi voimaa ja vaikutusta vailla.

Jätelautakunnan tehtävät on määritelty Ylivieskan kaupunginvaltuuston hyväksymässä jätelautakunnan johtosäännössä. Kun lautakunnan viranomaistehtävät ilmenevät jätelaista, lautakunnan tehtävien määrittely jätelautakuntasopimuksessa ei ole ollut tarpeen. Jätelautakuntasopimuksella ei myöskään ole siirretty jätelain mukaisia jätelautakunnalle kuuluvia viranomaistehtäviä Vestia Oy:lle. Valtuuston päätös, jolla on hyväksytty jätelautakuntasopimus, ei ole kuntalain 90 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus korostaa, että johtosäännön hyväksymistä koskeva Ylivieskan kaupunginvaltuuston 8.11.2011 tekemä päätös (§ 67) on lainvoimainen, eikä tässä jätelautakuntasopimuksen hyväksymistä koskevassa valitusasiassa sellaisenaan ole arvioitavana johtosäännön määräysten lainmukaisuus. Johtosäännössä voidaan kuntalain mukaan antaa määräyksiä lautakunnan toiminnasta, toimivallan jaosta ja tehtävistä. Johtosääntöönkään ei kuitenkaan saa sisällyttää perustuslain tai lain kanssa ristiriidassa olevaa määräystä, ja tällainen määräys on perustuslain 107 §:n nojalla jätettävä viranomaisessa ja tuomioistuimessa soveltamatta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo samoin kuin hallinto-oikeus sen päätöksen pääasiaratkaisun perustelukohdissa "Asian valmistelu, päätöksentekojärjestys ja päätöksen perusteleminen" ja "Valituslaji, päätökseen liitetty valitusosoitus ja päätöksen täytäntöönpano", ettei kaupunginvaltuuston päätös mainituissa kohdissa käsiteltyjen valitusperusteiden osalta ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja A:n kaupunginvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeudelle tekemä valitus hylättävä. Voimaan jää siis Kannuksen kaupunginvaltuuston 2.2.2012 (§ 4) tekemä päätös.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Irene Mäenpää.