2015 false

KHO:2015:127

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus oli päätöksellään 18.10.2012 myöntänyt A Oy:lle kalastuslain (286/1982) 8 a §:n mukaisen luvan kalastusmatkailutilaisuuksien järjestämiseen päätöksessä mainituilla toimialueeseensa kuuluvilla kalastusalueilla. Lupa oli voimassa 18.10.2017 saakka. Päätöksen ehtojen mukaan lu­pa ei koskenut alueita, joille jo myytiin kalastusopaslupia. Luvan saajan velvollisuus oli ottaa näistä alueista selvää ja noudattaa niihin liittyviä rajoituksia. Päätöksen mukaan ELY-keskus voi tarvittaessa antaa tarkempia ohjeita ja määräyksiä luvan käytöstä.

Kalastuslain 8 a §:ssä säädetyn menettelyn tarkoituksena on kalastusmatkailun toimintaedellytysten turvaaminen. Pykälän perustelujen mukaan kalastusmatkailupalveluja tarjottaessa tarvittavien lupien saanti oli ollut vaikeaa erityisesti merialueella, missä vesialueiden omistus on jakaantunut lukuisiin pieniin yksiköihin ja mainituille palveluille on toisaalta paljon kysyntää. Tärkeää palvelujen tarkoituksenmukaisen järjestämisen kannalta on, että palveluntarjoajalla on käytettävissään kyllin laaja yhtenäinen alue.

Jotta kalastuslain 8 a §:n tarkoitus saavutetaan, kalastusmatkailupalvelujen tarjoajan tulisi pykälän mukaista lupaa ELY-keskukselta hakiessaan voida välttyä vastaavien lupien hakemiselta lisäksi muilta tahoilta. ELY-keskuksen asiassa antaman lupapäätöksen mukaan näin ei kuitenkaan tapahtunut, vaan luvan saajan oli vielä selvitettävä alueet, jotka oli rajattu luvan ulkopuolelle, hankkiakseen erikseen niitä varten tarvitsemansa kalastusopasluvat.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että rajoitusta, jonka mukaan lupa ei ollut voimassa alueella, jolla jo myydään kalastusopaslupia, ei ollut pidettävä kalastuslain 8 a §:n 2 momentin mukaisena. ELY-keskus oli ylittänyt kalastuslain 8 a §:ään perustuvan toimivaltansa tehdessään edellä mainitun rajauksen ja asettaessaan siihen liittyvät edellä mainitut velvoitteet. ELY-keskuksella ei myöskään ollut lakiin perustuvaa toimivaltaa mainitun pykälän perusteella määrätä päätöksessään tarkoitetulla tavalla avoimesti myöntämänsä luvan muuttamisesta luvan voimassa ollessa.

Korkein hallinto-oikeus A Oy:n valituksesta kumosi maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ja ELY-keskuksen päätökset edellä mainituilta osiltaan.

Kalastuslaki (286/1982) 8 a §

Ks. myös kalastuslaki (379/2015) 18 §

Päätös, josta valitetaan

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta 13.2.2014 nro 246/4/2012

 Asian aikaisempi käsittely

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä myös ELY-keskus) on päätöksellään 18.10.2012 dnro 3612/5718/2012 myöntänyt A Oy:lle kalastuslain (286/1982) 8 a §:n (293/2012) mukaisen luvan kalastusmatkailutilaisuuksien järjestämiseen Airiston-Velkuan, Paraisten, Nauvon, Kemiön, Korppoon, Houtskarin, Iniön, Kustavin, Dragsfjärdin-Västanfjärdin, Särkisalon-Finbyn, Merikarvian ja Porin kalastusalueilla. Lupa on voimassa 18.10.2017 saakka.

Lupaan on liitetty seuraavat ehdot:

1. Luvan saaja ei saa siirtää lupaa toiselle.

2. Lupa koskee hakemuksessa mainittuja kalastusalueita lukuun ottamatta lohi- ja siikapitoisten vesistöjen koski- ja virtapaikkoja sekä niitä vesialueita, joilla kalastaminen tai liikkuminen on muun säännöksen nojalla kielletty. Lupa ei myöskään koske alueita, joille jo myydään kalastusopaslupia, kuten Säkylän Pyhäjärvi ja Saariston Urheilukalastusesitteessä (www.saaristo.org) mainitut kalastuslupa-alueet. Luvan saajan velvollisuus on ottaa näistä alueista selvää ja noudattaa niihin liittyviä rajoituksia.

3. Luvan saajan tulee noudattaa voimassa olevaa kalastuslainsäädäntöä ja sen nojalla annettuja säännöksiä.

4. Kaikki saaliiksi saadut rasvaevälliset meritaimenet tulee laskea viipymättä takaisin mereen.

5. Harjoitettaessa tämän luvan mukaista opastoimintaa lupapäätös on oltava mukana ja esitettävä pyydettäessä kalastuksenvalvojalle.

6. Luvanhaltijan tulee suorittaa kalastuslain 8 a §:n 3 momentin, oikeastaan 4 momentin, mukainen kalenterivuosittainen 100 euron viehekalastusmaksu, joka ei korvaa kalastustilaisuuksiin osallistuvien lakisääteisiä kalastusmaksuja.

7. Luvanhaltijan on vuosittain tammikuun loppuun mennessä raportoitava ELY-keskukselle luvan nojalla tehtyjen edellisen vuoden kalastusmatkojen lukumäärä ja saalistiedot kalastusalueittain sekä kalastusmatkoille osallistuneiden asiakkaiden lukumäärä. Kalastusalueiden rajat käyvät ilmi liitekartasta.

8. Varsinais-Suomen ELY-keskus voi tarvittaessa antaa tarkempia ohjeita ja määräyksiä luvan käytöstä.

9. Lupa voidaan peruuttaa, jos luvanhaltija olennaisesti rikkoo asetettuja ehtoja.

ELY-keskus on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Kalastuslain 8 a §:n mukaan ELY-keskus voi kalastusmatkailun toimintaedellytysten turvaamiseksi myöntää koko toimialuettaan tai sen osaa koskevan luvan järjestää kalastusmatkailutilaisuuksia, joihin osallistuu enintään kuusi kalastajaa kerrallaan ja joissa harjoitetaan kalastuslain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua onkimista, pilkkimistä tai viehekalastusta. Lupa voidaan myöntää, jos kalakantojen kestävä hyödyntäminen tämän sallii.

Varsinais-Suomen ELY-keskus katsoo, että luvan myöntämisedellytykset täyttyvät. Kannattava opastoiminta edellyttää riittävän laajoja vesialueita ja mahdollisuuksia liikkua pyyntialueelta toiselle. Varsinais-Suomessa ja Satakunnassa vesien omistus on pirstaloitunutta, mikä osaltaan vaikeuttaa riittävien lupa-alueiden saantia kalastusopastoimintaan.

Kalastuslain 8 a §:n mukaan ELY-keskuksen tulee luvassa asettaa alueellisia kalastusrajoituksia tai päiväkohtaisia saaliskiintiöitä, jos kalataloudelliset näkökohdat tai alueen kalakantojen tila sitä edellyttää. Lupaan on asetettu rajoituksia, joilla pyritään suojelemaan uhanalaisia meritaimenkantoja.

Kalastusoppaiden raportoinnin avulla voidaan arvioida kalastuslain 8 a §:n mukaisen kalastuksen aiheuttamaa rasitusta.

ELY-keskus katsoo, että noudattamalla annettuja lupaehtoja sekä voimassa olevaa lainsäädäntöä suojellaan uhanalaisia meritaimenkantoja, turvataan kalastusoppaiden ja ammattikalastuksen toimintaedellytykset ja vältetään aiheuttamasta ylimääräistä haittaa vesialueen ja rannan omistajille ja muille tahoille. Lupa myönnetään viideksi vuodeksi, koska kalastusopastoiminnan kehittämisen ja jatkuvuuden kannalta on tärkeää, että lupa on voimassa riittävän pitkään.

A Oy ja sen asiakumppanit ovat valittaneet ELY-keskuksen päätöksestä lupaehtojen 2, 7 ja 8 osalta maaseutuelinkeinojen valituslautakuntaan.

ELY-keskus on antanut maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle lausunnon.

A Oy ja sen asiakumppanit ovat antaneet maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle vastaselityksen.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on Virallisessa lehdessä sekä Turun Sanomat, Satakunnan Kansa ja Åbo Uderrättelser -nimisissä sanomalehdissä julkaistulla ilmoituksella varannut asianosaisille tilaisuuden antaa selityksensä valituksen johdosta.

Airiston-Velkuan kalastusalue, Pyhäjärven kalastusalue, Paraisten kalastusalue, Korppoon kalastusalue, Iniön kalastusalue, Dragsfjärdin-Västanfjärdin kalastusalue, Nauvon kalastusalue, Kemiön kalastusalue, Halikonlahden kalastusalue, Paimionselän kalastusalue, Särkisalon- Fin­byn kalastusalue, Kustavin kalastusalue, Laitilan kalastusalue, Uudenkaupungin kalastusalue ja Velhoveden-Ruotsinveden kalastusalue se­kä Hangan vesialueen osakaskunta ovat antaneet maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle selityksen.

A Oy ja sen asiakumppanit ovat antaneet maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle vastaselityksen.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n ja sen asiakumppanien valituksen.

Valituslautakunta on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:

 Keskeiset oikeusohjeet

Kalastuslain 8 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä 6 §:n 1 momentissa ja 7 §:n 1 momentissa säädetään kalastamisesta yleisellä vesialueella, on jokaisella oikeus muullakin vesialueella harjoittaa onkimista ja pilkkimistä sekä yhdellä vavalla, kelalla ja vieheellä viehekalastusta, kuitenkin vetouistelua lisäksi yhdellä painovieheellä tai syvääjällä, lukuun ottamatta lohi- ja siikapitoisten vesistöjen koski- ja virtapaikkoja sekä niitä vesialueita, joilla kalastaminen on muun säännöksen nojalla kielletty. Onginta-, pilkintä- ja viehekalastuskilpailuja sekä muita vastaavia järjestettyjä tilaisuuksia varten on saatava myös kalastusoikeuden haltijan lupa.

Kalastuslain 8 a §:n mukaan kalastusmatkailun toimintaedellytysten turvaamiseksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää koko toimialuettaan tai sen osaa koskevan luvan järjestää kalastusmatkailutilaisuuksia, joihin osallistuu enintään kuusi kalastajaa kerrallaan ja joissa harjoitetaan 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua onkimista, pilkkimistä tai viehekalastusta. Lupaa haetaan kirjallisesti, ja se voidaan myöntää, jos kalakantojen kestävä hyödyntäminen tämän sallii. Lupa voi olla voimassa enintään viisi vuotta kerrallaan.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tulee luvassa asettaa alueellisia kalastusrajoituksia tai päiväkohtaisia saaliskiintiöitä, jos kalataloudelliset näkökohdat tai alueen kalakantojen tila sitä edellyttävät. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tulee pyytää toimialueensa kalastusalueilta vuosittain lausunto alueellisten kalastusrajoitusten ja päiväkohtaisten saaliskiintiöiden asettamiseen vaikuttavista seikoista.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi peruuttaa luvan, jos luvanhaltija olennaisesti rikkoo asetettuja ehtoja eikä luvanhaltija elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen huomautuksesta ja varoituksesta huolimatta lopeta ehtojen rikkomista.

Kalastusmatkailuyrittäjän tulee 1 momentissa tarkoitetun luvan saatuaan suorittaa kalenterivuosittain valtiolle 100 euron suuruinen viehekalastusmaksu kunkin sellaisen 88 §:n 2 momentissa tarkoitetun läänin osalta, jonka alueella kalastusmatkailuyrittäjä järjestää kalastusmatkailutilaisuuksia.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

 Asian arviointi ja johtopäätökset

= = =

Lupaehto 2

Sovellettavan kalastuslain 8 a §:n 1 momentin mukaisesti ELY-keskus voi myöntää lainkohdassa tarkoitetun luvan koko toimialueelleen tai sen osalle kalastusmatkailun toimintaedellytysten turvaamiseksi. Lain esitöiden (HE 135/2011 vp) mukaan kalastuslain muutoksen tavoitteena on helpottaa ja parantaa kalastusmatkailuyrittäjien toimintamahdollisuuksia ja -edellytyksiä siten, että yleiskalastusoikeuksien turvin voidaan toteuttaa pienimuotoisia ohjattuja ja opastettuja kalastusretkiä. Edelleen mainitun hallituksen esityksen mukaan tavoitteena on luoda uusi lupatyyppi olemassa olevien lupien rinnalle.

Käsillä olevassa tapauksessa ELY-keskus on myöntänyt kalastuslain 8 a §:n mukaisen luvan niille alueille, joita valittajien hakemukset koskevat. Lupapäätökseen on kuitenkin asetettu ehto, jonka mukaan luvan ulkopuolelle rajataan alueet, joilla jo myydään kalastusopaslupia. Mainitussa lainkohdassa tarkoitettu hallintolupa eli julkinen kalastusopaslupa on siis myönnetty Varsinais-Suomen ja Satakunnan laajoille vesialueille, mutta tämän hallintoluvan ehdolla yksityisten kalastusopaslupien myyntialueilla asianomainen elinkeinotoiminta on järjestettävä tarvittaessa hankkimalla yksityiset kalastusopasluvat.

Muutoksenhakijoiden vaatimus tarkoittaa sitä, että hallintoluvan tulisi kattaa myös ne alueet, joille myydään vastaavia yksityisiä kalastusopaslupia. Vastineissaan kalastusalueet ovat tuoneet esiin, että lupien myöntäminen voi vaarantaa yksityisen lupamyynnin, kalavesien tuottavuuden ja kalastukseen liittyvien eri elinkeinojen yhdenvertaisen kohtelun.

Muutoksenhakijat, jotka ovat kalastusmatkailua jo pitkään harjoittaneita yrityksiä, käsittelevät valituksessaan lupa-asiaa periaatteellisella tasolla eivätkä osoita konkreettisia ongelmia, jotka koskisivat yksityisten kalastusopaslupien palvelumarkkinoiden toimivuutta nyt käsiteltävillä alueilla. Ottaen huomioon kalastusmatkailuyritysten toiminta-alueet on todennäköistä, että kaikki muutoksenhakijat eivät edes tulisi harjoittamaan jatkuvaa kalastusopastoimintaa kaikilla hakemuksen kohteena olevilla laajoilla vesialueilla. Laajojen vesialueiden suhteen on myös arvioitavissa, että yritykset pystyvät toiminnassaan varsin hyvin korvaamaan alueita toisilla yhtä merkityksellisillä alueilla. Kyseessä oleva hallintolupa on mahdollista myöntää myös osalle ELY-keskuksen toimialuetta. Hallituksen esityksen mukaan tämän julkisen kalastusopasluvan suhteen tarkoituksena on ollut luoda uusi lupatyyppi olemassa olevien lupien rinnalle kalastusmatkailun palvelumarkkinoiden toimivuuden takaamiseksi. Hallituksen esityksessä tarkoitettujen yleiskalastusoikeuksien ja eri lupatyyppien näkökulmasta julkisen kalastusopasluvan ulottuvuuden ei siten tarvitse olla päällekkäinen verrattuna alueisiin, joille tarvitaan yksityinen kalastusopaslupa, tai alueisiin, joilla henkilöllä on oikeus kalastaa kalastuslain mukaisella läänikohtaisella vieheluvalla, kunhan markkinat toimivat riittävin tavoin yksityisen opasluvan suhteen. Valituslautakunta katsoo, että kalastusmatkailun toimintaedellytykset on riittävästi turvattu Varsinais-Suomen ELY-keskuksen päätösten sisältöisellä ratkaisulla. Myös omaisuudensuojan kannalta valituslautakunta pitää perusteltuna sitä ELY-keskuksen linjausta, että kalastusoppaiden on elinkeinotoiminnassaan otettava huomioon yksityisten vesienomistajien alueilleen myymät kalastusopasluvat. Koska kalastusmatkailuyrittäjät ovat elinkeinonharjoittajia, valituslautakunta katsoo, että heidät on mahdollista velvoittaa selvittämään yksityisten kalastusopaslupien myyntialueet, joista on saatavissa tietoa ELY-keskukselta, kalastusalueilta ja yksityislupien markkinoinnista. Yksittäisen kalastusmatkailuyrityksen palvelutuotannon voi myös arvioida keskittyvän kahta maakuntaa kapeammalle ydinalueelle, mikä helpottaa tiedonhankintaa.

= = =

Lupaehto 8

Tämän ehtokohdan suhteen muutoksenhakijat katsovat, ettei ELY-keskuksella ole oikeutta jälkikäteen muuttaa lupaehtoja määräyksillä tai ohjeilla ilman lain valtuutusta. Valittajien mukaan hallintolain 44 §:n mukaisesti päätöksestä on käytävä selvästi ja yksilöidysti ilmi, mihin asianosainen on oikeutettu ja velvoitettu. Venekalustoon ja välineisiin investoidessaan kalastusoppaiden on pystyttävä luottamaan siihen, että viranomaisen toimesta oppaiden toimintamahdollisuuksia ei heikennetä kesken luvan voimassaolokauden. Valittajat ovat lisäksi vastineessaan todenneet, että ELY-keskus on katsonut, että se voi kohdella hakijoita epätasa-arvoisesti. ELY-keskus on katsonut, että lupaehdon sisältö on harkinnanvaraisiin lupiin liittyvä normaali osa, jonka tarkoituksena ei ole varata ELY-keskukselle mahdollisuutta asettaa mielivaltaisesti uusia ehtoja. Lisäksi ELY-keskus on perustellut tätä lupaehtoa sillä, että lupa on myönnetty lain sallimaksi enimmäismääräajaksi, jolloin ELY-keskuksen on pitänyt varautua mahdollisiin lainmuutoksiin ja esimerkiksi alueen kalakantojen tilan äkillisiin muutoksiin.

Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaisesti kaiken julkisen vallankäytön tulee perustua lakiin ja harkintavaltaakin rajoittavat yleiset hallinnon oikeusperiaatteet (muun muassa tarkoitussidonnaisuus). ELY-keskus ei siten voi tämän lupaehdon nojalla kohdistaa luvan saajan oikeuksiin sen pidemmälle meneviä rajoituksia, mitä kalastuslaki ja muut soveltuvat säännökset sallivat. Hallintoluvan luonne ja tulevaisuuden mahdolliset muuttuvat olosuhteet huomioon ottaen valituslautakunta pitää tällaisen yleisemmän ehtoklausuulin käyttöä tässä asiaryhmässä kalastuslain 8 a §:n kannalta perusteltuna.

Edellä esitettyjen seikkojen nojalla valituslautakunta on tehnyt asiassa ratkaisulauselmasta ilmenevän päätöksen.

Asian ovat ratkaisseet valituslautakunnan jäsenet Anttila, Lampi-Fagerholm ja Hiidenheimo. Asian esittelijä Esko Pakka (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että ELY-keskuksen päätöksen lupaehto 2 kumotaan siltä osin kuin se sisältää seuraavat virkkeet: "Lupa ei myöskään koske alueita joille jo myydään kalastusopaslupia, kuten Säkylän Pyhäjärvi ja Saariston Urheilukalastusesitteessä (www.saaristo.org) mainitut kalastuslupa-alueet. Luvan saajan velvollisuus on ottaa näistä alueista selvää ja noudattaa niihin liittyviä rajoituksia." Lisäksi yhtiö on vaatinut, että lupaehto 8 kumotaan.

Yhtiö on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Kalastuslain 8 a §:ssä on tarkoitettu helpottaa ja edistää kalastusmatkailuyritysten toimintaa. Perustuslakivaliokunta on tutkinut pykälässä säädetyn lupajärjestelmän suhteen vesialueen omistajan oikeuteen määrätä kalastusoikeuden käytöstä alueellaan.

Vain Varsinais-Suomen ELY-keskus on asettanut ehdon, jolla kalastusoppaalle myönnetty lupa on rajattu koskemaan alueita, joille viehekalastuslupia ei jo myydä. Ehdon vuoksi Varsinais-Suomessa ja Satakunnassa on runsaasti alueita, joilla kalastusoikeus yksin kalastettaessa on, mutta oppaan kanssa kalastettaessa ei ole. Tämä on vastoin lain tarkoitusta, jonka mukaisesti yleiskalastusoikeuden haltijan tulee voida käyttää ostamaansa viehekalastuslupaa myös kalastusoppaan kanssa kalastaessaan.

Lakia säädettäessä on katsottu, että kalastuslain mukainen omistajakorvausjärjestelmä turvaa vesialueiden omistajille riittävän korvauksen heidän omaisuutensa käytöstä. Ehtoa 2 asettaessaan ELY-keskus on siis katsonut, ettei tuo lainsäätäjän perustelu ole pätevä. ELY-keskus on halunnut ohjata lupatuloja lainsäätäjän tarkoituksesta poiketen. Tämän seurauksena osa vesialueiden omistajista saa korvauksen omaisuutensa käytöstä sekä suoraan kalastusoppaalta et­tä viehekalastusmaksuina kerätyistä varoista tuloutettuna.

ELY-keskuksen asettaman ehdon perusteena on lähinnä osakaskuntien tulojen turvaaminen. Lain mukaan rajoitus voi kuitenkin perustua vain kalataloudellisiin näkökohtiin tai kalakantojen tilaan. Koska ELY-keskus ei ole rajoittanut viehekalastusta kysymyksessä olevilla alueilla, ei ole kalataloudellisesti tai kalakantojen kannalta perusteltua, että viehekalastusluvan käyttö kielletään kalastusoppaiden asiakkailta.

Maa- ja metsätalousvaliokunta on pitänyt kalastuslain 8 a §:n mukaista sääntelyä perusteltuna ja korostanut, että selkeyttäessään ja helpottaessaan kalastuslupien hankintaa se turvaa kalastusoppaiden, kalastusmatkailuyrittäjien ja muiden maaseudun matkailuyrittäjien elinkeinon harjoittamisen edellytyksiä. Kalastusmatkailuyrittäjät tarvitsevat käyttöönsä riittävän suuria vesialueita, jotta he pystyvät tarjoamaan laadukasta kalastusta ympäri vuoden. Isot lupa-alueet myös takaavat sen, että kalastuspaine jakaantuu laajalle alueelle.

Ehdon 2 vuoksi kalastusoppaat eivät voi olla varmoja, kalastavatko heidän asiakkaansa luvallisilla vesillä. Paikkaa, josta tämä selviäisi, ei ole. Saaristomeren tunnetuimman urheilukalastusoppaan kartta- ja yhteystiedot eivät ole Internetissä, eikä karttoja syksyllä 2012 enää saanut. Koska vesialueiden omistus Saaristomerellä on niin pirstaloitunutta, ettei ELY-keskuskaan aina saa omistajiin yhteyttä, ei voida olettaa, että kalastusopas ennen kalastusretkeä selvittää kymmeniltä tai sadoilta pieniltä osakaskunnilta, myyvätkö ne tuolloin kalastuslupia. Ehdon vuoksi kalastusoppaat joutuvat toimimaan arvailujen varassa.

Muut ELY-keskukset eivät ole asettaneet ehtoa, jolla iso osa vesialueesta on rajattu luvan ulkopuolelle. Jotta kalastusopas voisi järjestää toiminnan asiakkaan kannalta järkevästi ilman tarvetta pitkiin siirtymisiin, on Varsinais-Suomessa ja Satakunnassa paikoitellen hankittava vesialueen omistajilta kalliit luvat sekä viehekalastuslupa. Tämä nostaa kalastusopaspalvelujen hintaa Varsinais-Suomen ELY-keskuksen alueella. Kalastuslupien hinnaksi voi yhdeltä päivältä tulla jopa 100 euroa hengeltä. Samaan aikaan Uudellamaalla voi kalastaa seitsemällä eurolla. Kun Varsinais-Suomessa asiakas esittää toiveen kalastuspaikasta, on oppaan ensin selvitettävä alueen omistaja, tiedusteltava, myykö se lupia, ja sen jälkeen kerrottava asiakkaalle, että kalastamisesta asianomaisessa paikassa suoritettava lisämaksu on 20 euroa hengeltä, että lupa on ostettava edellisenä päivänä ja että kaikkien veneessä olevien henkilötiedot on ilmoittava, minkä lisäksi ennen kalastusta on vielä tulostettava maksutosite. Tämäkin on mahdollista vain, jos vesialueen omistajan edustaja ei esimerkiksi satu olemaan ulkomailla. Vaikka ELY-keskus epäilee, etteivät vesialueiden omistajat nosta oppaille myöntämistään luvista perimiään hintoja tai aseta eritysehtoja ja vaatimuksia, tällaista kuitenkin tapahtuu.

Hallintolain 44 §:n mukaan päätöksestä on käytävä selvästi ilmi, mihin asianosainen on velvoitettu tai oikeutettu. Viranomainen ei voi jälkikäteen muuttaa lupaehtoja, ellei siihen ole laissa säädettyä valtuutusta. Jos ELY-keskus muuttaa lupaehtoja, ei muutettuja ehtoja ole mahdollista tarkistuttaa valitusviranomaisella. Toiminta ja investoinnit on voitava järjestää luottaen siihen, että lupaehdot ovat voimassa ainakin luvassa määrätyn ajan. ELY-keskus voi antaa ohjeita, mutta se ei voi ilman valituskelpoista päätöstä asettaa lisäehtoja tai tiukentaa voimassa olevia ehtoja. ELY-keskus voi antaa ohjeita ilman, että sitä on mainittu lupapäätöksessä, sillä ohjeet eivät sido luvanhaltijaa.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen kalatalouspalvelut on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. ELY-keskus on viitannut maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalle antamaansa lausuntoon ja lausunut lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kalastuslain 8 a §:llä ei ole pelkästään laajennettu yleiskalastusoikeus koskemaan kalastusoppaiden asiakkaita, vaan myös sallittu yritystoiminnan harjoittaminen alueella ilman alueen omistajan lupaa. Lakia valmisteltaessa on annettu ymmärtää, että korvaukset voitaisiin ohjata tarkasti vesialueiden omistajille ja näin korvata omistajien lupamyynti. Kalas-tuslupien myynti ja siten toteutettava kalastuksen järjestäminen on olennainen osa kalataloutta ja sellaisena kalastuslain 1 §:ssä tarkoitettua kalataloudellista toimintaa. Kaksi liiketoiminnan muotoa on asetettu vastakkain, eikä tarkoituksena ole ollut, että toinen niistä estettäisiin edes osittain. Tämän vuoksi kalastustilaisuuksien järjestämisluvan alueellinen rajoittaminen on tehty mahdolliseksi kalataloudellisin perustein.

Kalastusoppailla on Saaristomerellä käytettävissään 9 900 km 2, josta lupamyynnin piirissä on noin 900 km 2. Valtaosa vesialueista on siis lupamyynnin ulkopuolella ja kalastusoppaiden käytettävissä. Kalastusmatkojen järjestäminen ei edellytä päivittäistä yhteydenpitoa lupia myyviin tahoihin, vaan opastustoiminnasta on sovittava etukäteen, esimerkiksi vuosittain. Yhteystiedot löytyvät ELY-keskuksen päätöksessä mainitusta oppaasta. ELY-keskus ei voi määritellä, millä hinnalla tai muilla ehdoilla omistajan on sallittava kalastusoppaiden toiminta alueellaan, vaan se kuuluu omistajayrittäjän itsensä päätettäväksi. Kalastusopastoiminnan harjoittajan ratkaistavaksi sitten jää, onko kalastuspaikka niin hyvä, et­tä siitä kannattaa erikseen maksaa.

Edellä mainittu lainmuutos itsessään on asettanut kalastusoppaat eriarvoiseen asemaan. Opastoimintaa on harjoitettu luvanvaraisesti jo aikaisemmin. Oppaat ovat sopineet ja järjestäneet edellytykset toiminnalleen ja näin pystyneet tarjoamaan asiakkailleen erityisaseman kalastuspaikan ainoina kalastusmatkailijoina. Oppaiden lupamaksut ovat kohdentuneet suoraan vesialueen omistajalle kalastuskohteen pinta-alasta riippumatta.

Kuten kalastuslain 8 a §:n 1 momentista ilmenee, luvan myöntäminen on harkinnanvaraista. Pykälän 2 momentista taas ilmenee, ettei lupaan perustuvan kalastusoikeuden rajoittaminen ole harkinnanvaraista. Alueellisia rajoituksia ja saaliskiintiöitä on asetettava, jos tiettyjen asiallisten kriteerien voidaan katsoa täyttyvän.

ELY-keskuksen asiassa myöntämä lupa yhdessä jo tapahtuvan kalastuslupien myynnin kanssa mahdollistaa ammattimaisen kalastusopastoiminnan ELY-keskuksen koko toimialueella, kalastuslain 8 a §:n tavoitteet ja kalataloudelliset näkökohdat huomioon ottaen.

A Oy on antanut vastaselityksen.

Halikonlahden kalastusalue, Paimionselän kalastusalue, Särkisalo-Finbyn kalastusalue, Kustavin kalastusalue, Uudenkaupungin kalastusalue, Ruotsinveden-Velhoveden kalastusalue ja Laitilan kalastusalue ovat antaneet selityksen valituksen johdosta.

Pyhäjärven kalastusalue on antanut selityksen valituksen johdosta.

Airiston-Velkuan kalastusalue on antanut selityksen valituksen johdosta.

Korppoon kalastusalueelle, Paraisten kalastusalueelle, Iniön kalastusalueelle, Dragsfjärdin-Västanfjärdin kalastusalueelle, Nauvon kalastusalueelle, Kemiön kalastusalueelle ja Hangan vesialueen osakaskunnalle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hyväksytään. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset lupaehdon 2 toisen ja kolmannen virkkeen ja lupaehdon 8 osalta kumotaan.

Lupaehto 2 kuuluu tällä päätöksellä muutettuna seuraavasti:

2. Lupa koskee hakemuksessa mainittuja kalastusalueita lukuun ottamatta lohi- ja siikapitoisten vesistöjen koski- ja virtapaikkoja sekä niitä vesialueita, joilla kalastaminen tai liikkuminen on muun säännöksen nojalla kielletty.

 Perustelut

Ratkaistavat kysymykset

Asiassa on A Oy:n valituksesta ratkaistavana, on­ko ELY-keskus kalastuslain 8 a §:n perusteella voinut tehdä päätökseensä sisältyvän lupaehdon 2 toisen virkkeen mukaisen rajauksen ja asettaa siihen liittyvät, saman lupaehdon kolmannen virkkeen mukaiset velvoitteet. Lisäksi ratkaistavana on, onko ELY-keskus voinut sisällyttää päätökseensä lupaehdon 8, jonka mukaisesti se voi tarvittaessa antaa tarkempia ohjeita ja määräyksiä myöntämänsä luvan käytöstä.

Sovellettavat säännökset

Kalastuslain muuttamisesta annetulla lailla (293/2012) kalastuslakiin 18.6.2012 lukien lisätyn 8 a §:n 1 momentin mukaan kalastusmatkailun toimintaedellytysten turvaamiseksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää koko toimialuettaan tai sen osaa koskevan luvan järjestää kalastusmatkailutilaisuuksia, joihin osallistuu enintään kuusi kalastajaa kerrallaan ja joissa harjoitetaan 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua onkimista, pilkkimistä tai viehekalastusta. Lupaa haetaan kirjallisesti, ja se voidaan myöntää, jos kalakantojen kestävä hyödyntäminen tämän sallii. Lupa voi olla voimassa enintään viisi vuotta kerrallaan.

Pykälän 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tulee luvassa asettaa alueellisia kalastusrajoituksia tai päiväkohtaisia saaliskiintiöitä, jos kalataloudelliset näkökohdat tai alueen kalakantojen tila sitä edellyttävät. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tulee pyytää toimialueensa kalastusalueilta vuosittain lausunto alueellisten kalastusrajoitusten ja päiväkohtaisten saaliskiintiöiden asettamiseen vaikuttavista seikoista.

Pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi peruuttaa luvan, jos luvanhaltija olennaisesti rikkoo asetettuja ehtoja eikä luvanhaltija elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen huomautuksesta ja varoituksesta huolimatta lopeta ehtojen rikkomista.

Pykälän 4 momentin (293/2012) mukaan kalastusmatkailuyrittäjän tulee 1 momentissa tarkoitetun luvan saatuaan suorittaa kalenterivuosittain valtiolle 100 euron suuruinen viehekalastusmaksu kunkin sellaisen kalastuslain 88 §:n 2 momentissa tarkoitetun läänin osalta, jonka alueella kalastusmatkailuyrittäjä järjestää kalastusmatkailutilaisuuksia.

Hallituksen esitys

Hallituksen esityksessä laiksi kalastuslain muuttamisesta (HE 135/2011 vp, kohta 1 Nykytila ja ehdotetut muutokset) on lausuttu muun ohella seuraavaa:

"Kalastuslain 8 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus harjoittaa onkimista ja pilkkimistä sekä viehekalastusta yhdellä vavalla ja vieheellä. Onginta-, pilkintä- ja viehekalastuskilpailuja sekä muita vastaavia järjestettyjä tilaisuuksia varten on kuitenkin saatava kalastusoikeuden haltijan lupa. Kyseiset yleiskalastusoikeutta koskevat säännökset ovat olleet voimassa vuoden 1997 alusta alkaen. Mainitun lainmuutoksen jälkeen kalastusmatkailu on kasvanut Suomessa voimakkaasti. Perinteisten kalatalous- ja matkailuyrittäjien rinnalle on syntynyt myös uusi ammattikunta, kalastusoppaat, jotka tekevät yhteistyötä maaseudun majoitus- ja matkailuyrittäjien kanssa. Vaikka kalastusmatkailuyrittäjät tarjoavat asiakkailleen kaikenlaisia kalastustapoja ja -muotoja, opastettujen vapakalastusmatkojen kysyntä on suurinta.

Korkein oikeus on 11 päivänä kesäkuuta 2006 antamassaan ennakkoratkaisussa (KKO 2006:70) tulkinnut kalastuslain 8 §:ää siten, että kalastusoppaan seurassa kolmen henkilön harjoittama viehekalastus oli kalastuskilpailua vastaava järjestetty tilaisuus, johon kalastusoppaan olisi pitänyt hankkia kalastusoikeuden haltijan lupa. Korkeimman oikeuden päätöksen mukaan kalastusopas tarvitsee kalastusoikeuden haltijalta kalastusluvan kuljettaessaan asiakkaitaan. Jos sama kolmen hengen ryhmä olisi ollut keskenään kalastamassa läänikohtaisen viehekalastusmaksun nojalla, lupaongelmaa ei olisi ollut. Lupatarve syntyi, koska ryhmä kalasti kalastusoppaan veneessä.

Korkeimman oikeuden tulkinta vaikeuttaa maaseutumatkailun kehittämistoimia ja kalastusoppaiden elinkeinon harjoittamista erityisesti merialueella ja rannikolla. Ennakkoratkaisun jälkeen on käynyt ilmi, että tietyillä alueilla kalastusoppaiden ja muiden matkailuyrittäjien on ollut erittäin vaikeaa lunastaa toiminnalleen kalastusoikeuden haltijan lupia. Erityisen ongelmallista tarvittavien lupien saanti on ollut merialueella, jossa kalastusmatkailupalvelujen kysyntä on suurta. Lupaongelman taustalla on vesialueiden omistuksen pirstaleisuus. Kalastusmatkailuyrittäjät tarvitsevat käyttöönsä riittävän suuria vesialueita, jotta he pystyvät tarjoamaan asiakkailleen laadukasta kalastusta ympäri vuoden. Isot lupa-alueet takaavat myös sen, että kalastuspaine jakaantuu laajalle alueelle.

Kalastusmatkailuyrittäjien lupien saantia hankaloittavat luultavasti myös ennakkoluulot ja tiedon puute. Osa vesialueiden omistajista pelkää kalakantojen kärsivän ja häiriön lisääntyvän kalastusmatkailun seurauksena.

Kalastusmatkailutilaisuuksiin tarvittavien lupien järjestäminen ilman lainmuutosta ei ole tuonut tulosta. Vesialueiden omistajille on laadittu sopimusmalli vesialueiden vuokraamisesta kalastusmatkailutoimintaan. Sopimusmalli ei kuitenkaan ole helpottanut kalastusmatkailuyrittäjien luvansaantia.

Kalastusmatkailun turvaamiseksi elinkeinona sekä maaseudun ja rannikkoalueiden elinvoimaisuuden ylläpitämiseksi kalastuslakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset voisivat myöntää omalle toimialueelleen kalastusmatkailuyrittäjälle enintään viiden vuoden määräajaksi luvan järjestää kalastuslain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettujen onkimis-, pilkkimis- ja viehekalastusoikeuksien, eli niin sanottujen yleiskalastusoikeuksien, turvin sellaisia kalastusmatkailutilaisuuksia, joihin osallistuu kalastuksen järjestävän henkilön lisäksi enintään kuusi kalastajaa. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tulisi lupapäätöstä tehdessään ottaa huomioon kalataloudelliset näkökohdat ja alueen kalakantojen tila. Säännökset ehdotetaan otettaviksi kalastuslakiin lisäämällä siihen uusi 8 a §.

Esityksen mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset voisivat myöntää esityksessä tarkoitetun luvan enintään viiden vuoden määräajaksi. Määräaikaisuus on perusteltua sekä omaisuudensuojan näkökulmasta että luvan tarpeellisuuden ja siihen liittyvien reunaehtojen tarkistamisen mahdollistamiseksi.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille annettaisiin myös mahdollisuus asettaa esityksessä tarkoitetuille luville reunaehtoja, jotka perustuvat kalataloudellisiin näkökohtiin ja alueen kalakantojen tilaan. Esimerkiksi uhanalaisten kalakantojen suojelemiseksi tai ammattikalastuksen toimintaedellytysten turvaamiseksi voi olla tarpeen asettaa myönnettäviin lupiin alueellisia kalastusrajoituksia tai lajikohtaisia päiväsaaliskiintiöitä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tulee pyytää toimialueensa kalastusalueilta vuosittain lausunto edellä tarkoitettujen kalastusrajoitusten ja päiväkohtaisten saaliskiintiöiden asettamiseen vaikuttavista seikoista, jotta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksilla on käytössään ajantasainen tieto lupapäätöksiä tehdessään.

Esityksessä annetaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle oikeus peruuttaa myönnetty lupa, jos luvanhaltija rikkoo luvan myöntämisen yhteydessä asetettuja ehtoja eikä luvanhaltija elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen huomautuksesta ja varoituksesta huolimatta lopeta asetettujen ehtojen rikkomista."

= = =

"Kalastusmatkailuyrittäjät voisivat siis jatkossa toteuttaa osanottajamääriltään vähäisiä kalastustapahtumia, joissa harjoitetaan kalastuslain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua onkimista, pilkkimistä tai viehekalastusta, elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskuksen myöntämien lupien turvin.

Sen sijaan osanottajamääriltään suuremmat kalastusmatkailutilaisuudet, kalastuskilpailut ja muut suuret kalastustapahtumat edellyttäisivät jatkossakin aina kalastusoikeuden haltijan myöntämän luvan."

= = =

"Kalastuslaki ei nykymuodossaan tarjoa muita ratkaisuvaihtoehtoja kalastusmatkailuyrittäjien lupa-asian järjestämiseksi. Kalastusalueet, joita on noin 220, muodostaisivat alueellisesti niin suuria vesialuekokonaisuuksia, että niillä voitaisiin harjoittaa kalastusmatkailutoimintaa. Osakaskunnat voivat kalastuslain 64 §:n mukaan siirtää erillisellä päätöksellään kalastuslupien myöntämisen kalastusalueelle, mutta näitä siirtoja ei ole käytännössä tehty siinä määrin, että niiden avulla voitaisiin helpottaa kalastusmatkailuyrittäjien lupaongelmaa. Kalastusalueet eivät ole kalastusoikeuden omistajia tai haltijoita, joten ne eivät voi omilla päätöksillään toimia kalastusluvan myöntäjinä.

Lisäksi on huomioitava, että perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Kalastusalueet eivät ole viranomaisia, vaikka niille on osoitettu joitakin viranomaistehtäviä. Kalastusmatkailuyrittäjille annettava lupa liittyy kahteen perusoikeuteen, omaisuuden suojaan sekä elinkeinotoiminnan harjoittamiseen, joten kyseessä on vaikutuksiltaan niin merkittävä julkinen hallintotehtävä, ettei sitä voitaisi antaa kalastusalueelle."

Mainitun hallituksen esityksen kohdassa 2.2 Vaikutukset kalastusoikeuden haltijoiden asemaan ja kalakantoihin on lisäksi todettu seuraavaa:

"Jos jonkin kalakannan tila kuitenkin edellyttää, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset voisivat perustelluilla syillä liittää kalastusmatkailuyrittäjille myönnettäviin lupiin alueellisia kalastusrajoituksia sekä lajikohtaisia päiväsaaliskiintiöitä."

Saman hallituksen esityksen kohdassa 2.4 Omistajille maksettavat korvaukset on lausuttu seuraavaa:

"Kun viehekalastusoikeudesta säädettiin, edellytyksenä oli, että viehekalastusmaksuina kertyneet varat tuloutetaan vesialueen omistajille. Sillä taattiin, ettei viehekalastusoikeus loukkaa omistajan oikeutta omaisuutensa normaaliin, kohtuulliseen ja järkevään käyttöön. Esitys pohjautuu olemassa olevaan omistajakorvausjärjestelmään. Kun kalastusmatkailuyrittäjät harjoittavat toimintaansa viehekalastusmaksujen turvin, he maksavat esityksen mukaiset yrityksen läänikohtaiset viehekalastusmaksut sekä tarvittaessa asiakkaidensa normaalit lakisääteiset kalastusmaksut: kalastuksenhoitomaksun ja läänikohtaisen viehekalastusmaksun, jolloin läänikohtaisina viehekalastusmaksuina kertyneet varat ohjautuvat vesialueiden omistajille korvaukseksi kalastusoikeuden käytöstä. Myös osa kalastuksenhoitomaksuina kertyneistä varoista ohjataan vesialueiden omistajille.

Esityksen ei oleteta aiheuttavan vesialueiden omistajille sellaista haittaa, josta aiheutuisi perustuslain omaisuudensuojasta johtuvia muita lisäkorvausvaatimuksia, koska esitys ei aiheuta merkittävää muutosta vesialueiden käyttöön ja kalastusmatkailutoiminnasta aiheutuva kalastuspaine jakaantuu laajalle. Esitys kohtelee vesialueiden omistajia tasapuolisesti, eikä se muodostu omistajille kohtuuttomaksi, joten korvausjärjestelmän katsotaan turvaavan omistajille riittävät korvaukset omaisuuden käytöstä."

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunta on hallituksen esityksestä maa- ja metsätalousvaliokunnalle antamassaan lausunnossa (PeVL 8/2012 vp) arvioinut ehdotusta Suomen perustuslain 15 §:ssä säädetyn omaisuudensuojan ja perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten kannalta. Perustuslakivaliokunta on lausunut muun ohella, että esityksen arvioinnissa on otettava huomioon kalastusoikeuden erityisyys omaisuudenlajina. Esityksessä ehdotettu ELY-keskuksen keskitetty lupaharkinta ja lupaan liitettävät rajoitukset palvelevat kokonaisuutena paremmin kalastusoikeuksien haltijoiden kollektiivisia tarpeita turvata vesialueen kalakantojen kestävä hyödyntäminen kuin nykyinen yksittäisten kalastusoikeuden haltijoiden myöntämiin lupiin perustuva menettely, jossa yksi kalastusoikeuden haltija voi toiminnallaan vaikuttaa merkittävästi muiden omistamien vesialueiden kalakantoihin. Uusi lupajärjestelmä ottaa ylipäänsä aikaisempaa paremmin huomioon kalakannan monimuotoisuuden säilymisen ja saa siten tukea perustuslain 20 §:n 1 momentista, jonka mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta kuuluu kaikille. Ehdotetut säännökset ja kalastuslain muut, yleiskalastusoikeutta rajoittavat säännökset turvaavat kokonaisuutena riittävällä tavalla lainsäädännön keinoin omistajan aseman, eikä ehdotus siten ole ongelmallinen perustuslain 15 §:n mukaisen omaisuudensuojan kannalta.

Arvioidessaan ehdotuksen vaikutusta perustuslain 18 §:ssä turvattuun elinkeinovapauteen perustuslakivaliokunta on lausunut muun ohella, että ottaen huomioon vaikeudet, joita kalastusmatkailuyrittäjillä kalastusoikeuden haltijoiden lupien saamisessa on ollut, esityksessä on ensisijassa kyse elinkeinon harjoittamisoikeuden edistämisestä eikä ehdotetusta luvanvaraistamisesta sinänsä ole huomautettavaa elinkeinovapauden kannalta.

Maa- ja metsätalousvaliokunnan mietintö

Maa- ja metsätalousvaliokunta on edellä mainittua hallituksen esitystä koskevassa mietinnössään (MmVM 1/2012 vp) lausunut muun ohella seuraavaa:

"Kalastusoppaat eivät ole yrityksistä huolimatta saaneet riittävän laajoille vesialueille lupia opastoiminnan harjoittamiseen. Ongelmat ovat koskeneet erityisesti merialueita ja rannikkoseutuja. Valiokunta huomauttaa, että rannikolla vesien omistus on paikoin erittäin pirstaloitunutta jaettujen vesialueiden takia ja tämä on vaikeuttanut osaltaan lupien hakemista. Kannattava opastoiminta edellyttää riittävän laajoja vesialueita ja mahdollisuuksia liikkua pyyntialueelta toiselle. (---) Valiokunta katsoo edellä todettuun viitaten, että kalastuslaki ei nykymuodossaan tarjoa käytännössä toimivia ratkaisuvaihtoehtoja kalastusmatkailuyrittäjien lupa-asian järjestämiseksi. Valiokunta toteaa, että kalastuslakia esitetään muutettavaksi siten, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset voisivat myöntää kalastusmatkailuyrittäjälle luvan järjestää yleiskalastusoikeuksien turvin sellaisia pienimuotoisia kalastusmatkailutilaisuuksia, joihin osallistuu enintään kuusi kalastajaa kerrallaan. Kalastusmatkailuyrittäjän lupa olisi voimassa enintään viisi vuotta kerrallaan. Valiokunta toteaa, että suuremmat kalastusmatkailutilaisuudet, kalastuskilpailut ja muut isot kalastustapahtumat edellyttävät jatkossakin aina kalastusoikeuden haltijan myöntämää lupaa. (---)

Valiokunta pitää esitystä perusteltuna ja korostaa, että esitetyllä lainmuutoksella turvattaisiin kalastusoppaiden, kalastusmatkailuyrittäjien ja muiden maaseudun matkailuyrittäjien elinkeinon harjoittamisen edellytyksiä helpottamalla ja selkeyttämällä kalastuslupapolitiikkaa. (---) Jatkossa lu­pa kalastusopastoimintaan voidaan lain mukaisten edellytysten täyttyessä myöntää kalastusoikeuden haltijan tahdosta riippumatta. Valiokunta toteaa, että esityksellä selkeästi muutetaan nykyistä käytäntöä, joka edellyttää vesialueen omistajan suostumusta kalastusopastoiminnassa."

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kalastuslain 8 a §:ssä säädetyn menettelyn tarkoituksena on kalastusmatkailun toimintaedellytysten turvaaminen. Kalastusmatkailupalveluja tarjottaessa tarvittavien lupien saanti on ollut vaikeaa erityisesti merialueella, missä vesialueiden omistus on jakaantunut lukuisiin pieniin yksiköihin ja mainituille palveluille on toisaalta paljon kysyntää. Tärkeää palvelujen tarkoituksenmukaisen järjestämisen kannalta on, että palveluntarjoajalla on käytettävissään kyllin laaja yhtenäinen alue. Perustuslakivaliokunta ei ole pitänyt kalastuslain 8 a §:n mukaista sääntelyä omaisuudensuojan kannalta ongelmallisena. Valiokunta on kiinnittänyt huomiota kalastusoikeuden erikoislaatuisuuteen omaisuudenlajina ja katsonut, että ELY-keskuksen toimesta tehtävä keskitetty lupaharkinta on kalakantojen kestävän hyödyntämisen kannalta parempi kuin yksittäisten kalastusoikeuden haltijoiden myöntämiin lupiin perustuva menettely.

Jotta kalastuslain 8 a §:n tarkoitus saavutetaan, kalastusmatkailupalvelujen tarjoajan tulisi pykälän mukaista lupaa ELY-keskukselta hakiessaan voida välttyä vastaavien lupien hakemiselta lisäksi muilta tahoilta. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen asiassa antaman päätöksen mukaan näin ei kuitenkaan tapahdu, vaan luvan saajan on vielä selvitettävä alueet, jotka on rajattu ELY-keskuksen luvan ulkopuolelle, hankkiakseen erikseen niitä varten tarvitsemansa kalastusopasluvat.

Kalastuslain 8 a §:n 2 momentin mukaan ELY-keskuksen tulee luvassa asettaa alueellisia kalastusrajoituksia tai päiväkohtaisia saaliskiintiöitä, jos kalataloudelliset näkökohdat tai alueen kalakantojen tila sitä edellyttävät. Esimerkkeinä pykälän perusteluissa on mainittu uhanalaisten kalakantojen suojelemiseksi tai ammattikalastuksen toimintaedellytysten turvaamiseksi asetettavat rajoitukset ja kiintiöt. ELY-keskuksen päätöksen lupaehto 4, jonka mukaan saaliiksi saadut rasvaevälliset meritaimenet tulee laskea viipymättä takaisin mereen, on tällainen rajoitus. Sen sijaan rajoitusta, jonka mukaan lupa ei ole voimassa alueella, jolla jo myydään kalastusopaslupia, ei ole pidettävä kalastuslain 8 a §:n 2 momentin mukaisena.

Kalastuslain 8 a §:n 1 momentin mukaan lupa voi olla voimassa enintään viisi vuotta kerrallaan. Pykälän 3 momentin mukaan ELY-keskus voi peruuttaa luvan, jos luvanhaltija olennaisesti rikkoo asetettuja ehtoja eikä luvanhaltija ELY-keskuksen huomautuksesta ja varoituksesta huolimatta lopeta ehtojen rikkomista. Pykälässä ei säädetä luvan muuttamisesta. Perustelujen mukaan syynä luvan määräaikaisuuteen on muun ohella luvan reunaehtojen tarkistamisen mahdollistaminen. Koska säännöstä luvan muuttamisesta ei ole, pykälän perusteella ei enää luvan myöntämisen jälkeen voida luvan saajaa sitovasti puuttua lupaan muutoin kuin peruuttamalla lupa 3 momentin nojalla siinä mainittujen edellytysten täyttyessä.

ELY-keskus on ylittänyt kalastuslain 8 a §:ään perustuvan toimivaltansa tehdessään lupaehdon 2 toisesta virkkeestä ilmenevän rajauksen ja asettaessaan saman lupaehdon kolmannessa virkkeessä mainitut velvoitteet.

ELY-keskuksella ei ole lakiin perustuvaa toimivaltaa myöskään mainitun pykälän perusteella määrätä lupaehdossa 8 tarkoitetulla tavalla avoimesti myöntämänsä luvan muuttamisesta luvan voimassa ollessa.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, yhtiön valitus on hyväksyttävä ja maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ja ELY-keskuksen päätökset lupaehdon 2 toisen ja kolmannen virkkeen sekä lupaehdon 8 osalta kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petri Leinonen.