Rovaniemen hallinto-oikeus 30.8.2012 nro 12/0339/1

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on päätöksellään 10.9.2010 (dnro ESAVI/1657/05.13.00.08/2010) työsuojelun vastuualueen 16.3.2010 toimittamasta tarkastuksesta laaditun tarkastuskertomuksen 21.6.2010 perusteella määrännyt Lapin Turvasaneeraus Oy:n (jatkossa myös "yhtiö") maksamaan tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetussa laissa (1233/2006, tilaajavastuulaki) tarkoitettua laiminlyöntimaksua. Laiminlyöntimaksuksi on määrätty yksityisen elinkeinonharjoittajan VK:n osalta 1 600 euroa, Kemin Termiitit Oy:n osalta 1 600 euroa sekä Osaühing Silverbaltin osalta 4 000 euroa liittyen mainittujen yhtiöiden kanssa tehtyihin sopimuksiin.

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lapin Turvasaneeraus Oy:n valituksen ja yhtiön pyynnön suullisen käsittelyn toimittamisesta.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

1. Suullisen käsittelyn järjestämistä koskeva pyyntö

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Hallinto-oikeus toteaa, että suullisen käsittelyn pyynnössä tarkoitettu henkilötodistelu koskisi sitä seikkaa, ovatko VK tai Kemin Termiitit Oy:n työntekijät suorittaneet yhtiön purkutyömaalla tilaajavastuulaissa tarkoitettuja työtehtäviä. Koska valittajayhtiö on kirjanpitovelvollinen, asia on luotettavimmin selvitettävissä yhtiön kirjanpidosta. Sekä aluehallintovirasto että hallinto-oikeus ovat varanneet yhtiölle tilaisuuden esittää kirjallista selvitystä, muun ohella kirjanpidon pääkirjan, josta selviäisi sopimuskumppaneiden kokonaislaskutus. Yhtiö ei ole toimittanut pyydettyjä tietoja. Koska suullisessa käsittelyssä ei ole saatavissa sellaista tietoa, jota ei voitaisi esittää kirjallisesti tai jota olisi tarkoituksenmukaisempaa esittää suullisesti, suullisen käsittelyn järjestäminen asiassa on ilmeisen tarpeetonta.

2. Laiminlyöntimaksun määrääminen

2.1. Sovellettavat säännökset

Tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (tilaajavastuulain) 2 §:n 1 momentin mukaan kyseistä lakia sovelletaan tilaajaan:

1) joka Suomessa käyttää vuokrattua työntekijää; taikka

2) jonka Suomessa olevissa työtiloissa tai Suomessa olevassa työkohteessa työskentelee työntekijä, joka on tilaajan kanssa alihankintasopimuksen tehneen työnantajan palveluksessa ja jonka työtehtävät liittyvät tilaajan toiminnassa tavanomaisesti suoritettaviin työtehtäviin tai tilaajan tavanomaiseen toimintaan liittyviin kuljetuksiin.

Lain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan tätä lakia ei sovelleta, jos lain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun alihankintasopimuksen vastikkeen arvo ilman arvonlisäveroa on alle 7 500 euroa.

Lain 5 §:n 1 momentin mukaan ennen kuin tilaaja tekee sopimuksen alihankintaan perustuvasta työstä, tilaajan on pyydettävä sopimuspuolelta

1) selvitys siitä, onko yritys merkitty ennakkoperintärekisteriin, työn­antajarekisteriin ja arvonlisäverovelvollisten rekisteriin,

2) kaupparekisteriote,

3) todistus verojen maksamisesta tai verovelkatodistus taikka selvitys siitä, että verovelkaa koskeva maksusuunnitelma on tehty,

4) todistukset eläkevakuutusten ottamisesta ja eläkevakuutusmaksujen suorittamisesta tai selvitys siitä, että erääntyneitä eläkevakuutusmaksuja koskeva maksusopimus on tehty sekä

5) selvitys työhön sovellettavasta työehtosopimuksesta.

Lain 9 §:n 1 momentin mukaan tilaaja on velvollinen maksamaan laiminlyöntimaksua, jos tilaaja on laiminlyönyt 5 §:ssä tarkoitetun selvitysvelvollisuuden. Pykälän 2 momentin, sellaisena kuin se on ollut voimassa 31.12.2010 saakka, mukaan laiminlyöntimaksun suuruudeksi määrätään vähintään 1 500 euroa ja enintään 15 000 euroa.

2.2. Yksityinen elinkeinonharjoittaja VK

Aluehallintovirasto on katsonut, että yhtiö oli tehnyt VK:n kanssa sopimuksen, joka koski piikkaustöitä purkutyömaalla. Aluehallintovirasto on arvioinut, että sopimuksen arvo on ylittänyt tilaajavastuulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen raja-arvon 7 500 euroa. Yhtiölle on määrätty tältä osin 1 600 euron suuruinen laiminlyöntimaksu, koska kaikkia tilaajavastuulain 5 §:n mukaisia selvityksiä ei ollut asianmukaisesti esitetty.

Yhtiö on väittänyt, että VK ei ole ollut tilaajavastuulain tarkoittamassa sopimussuhteessa yhtiöön. VK on hallinto-oikeuteen 1.11.2010 saapuneessa kirjelmässä ilmoittanut, että hän ei ole työskennellyt yhtiön purkutöissä, vaan ainoastaan vuokrannut työvälineitä.

Asiakirjoista ilmenee, että yhtiö on 16.3.2010 suoritetussa työsuojelutarkastuksessa ilmoittanut sopineensa VK:n kanssa piikkaustöistä. Lisäksi yhtiöllä on ollut esittää VK:sta sellaisia tilaajavastuulain tarkoittamia selvityksiä, joita ei voi hankkia toisesta yrityksestä ilman sen myötävaikutusta.

Yhtiö on esittänyt AK:n ja Ky:n yhtiölle osoittamia laskuja. Laskuista ei kuitenkaan ilmene sellaisia seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, ettei VK ole ollut tilaajavastuulain tarkoittamassa sopimussuhteessa yhtiöön. Yhtiö ei ole aluehallintoviraston pyynnöstä huolimatta myöskään esittänyt selvitystä siitä, kuka purkutyömaan piikkaustyöt on suorittanut.

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että yhtiön työsuojelutarkastuksessa esittämät tiedot ja selvitykset ovat luotettavampia kuin asiassa myöhemmin esitetyt, niiden kanssa ristiriitaiset tiedot. Näin ollen yhtiön esittämää väitettä ja siihen liittyvää VK:n todistusta siitä, ettei VK ole ollut tilaajavastuulain tarkoittamassa sopimussuhteessa yhtiöön, ei voida pitää uskottavana.

Yhtiön on siis katsottava olleen VK:n kanssa tilaajavastuulain tarkoittamassa sopimussuhteessa. Asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella alihankintasopimuksen vastikkeen arvon ilman arvonlisäveroa olisi katsottava alittavan 7 500 euroa. Yhtiö on siten ollut velvollinen pyytämään VK:lta tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin mukaiset selvitykset ennen urakkasopimuksen tekemistä.

Koska tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaista selvitystä ei ollut esitetty, 3 kohdan mukaista selvitystä ei voitu todeta hankituksi ennen sopimuksen tekemistä ja 4 kohdan mukainen selvitys oli puutteellinen, yhtiölle on ollut määrättävä laiminlyöntimaksu. Laiminlyönnin laatuun nähden 1 600 euron suuruiseksi vahvistettua laiminlyöntimaksua ei ole pidettävä liiallisena.

2.3. Kemin Termiitit Oy

Aluehallintovirasto on katsonut, että yhtiö oli tehnyt Kemin Termiitit Oy:n kanssa sopimuksen, joka koski konetöitä purkutyömaalla. Aluehallintovirasto on arvioinut, että sopimuksen arvo on ylittänyt tilaajavastuulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen raja-arvon 7 500 euroa. Yhtiölle on määrätty tältä osin 1 600 euron suuruinen laiminlyöntimaksu, koska kaikkia tilaajavastuulain 5 §:n mukaisia selvityksiä ei ollut asianmukaisesti esitetty.

Yhtiö on väittänyt, että Kemin Termiitit Oy ei ole ollut tilaajavastuulain tarkoittamassa sopimussuhteessa yhtiöön. Kemin Termiitit Oy:n toimitusjohtaja on hallinto-oikeuteen 1.11.2011 saapuneessa kirjelmässä ilmoittanut, että Kemin Termiitit Oy ei ole työskennellyt yhtiön purkutöissä, vaan ainoastaan suorittanut pyöräkoneella lumenajoa ja lumitöitä, joita ei ole vielä laskutettu työtuntien vähäisyyden takia.

Asiakirjoista ilmenee, että yhtiö on 16.3.2010 suoritetussa työsuojelutarkastuksessa ilmoittanut sopineensa Kemin Termiitit Oy:n kanssa konetöistä. Lisäksi yhtiöllä on ollut esittää Kemin Termiitit Oy:stä sellaisia tilaajavastuulain tarkoittamia selvityksiä, joita ei voi hankkia toisesta yrityksestä ilman sen myötävaikutusta.

Yhtiö on esittänyt AK:n ja Ky:n yhtiölle osoittamia laskuja. Laskuista ei kuitenkaan ilmene sellaisia seikkoja, joiden perusteella voitaisiin katsoa, ettei Kemin Termiitit Oy ole ollut tilaajavastuulain tarkoittamassa sopimussuhteessa yhtiöön. Yhtiö ei ole aluehallintoviraston pyynnöstä huolimatta myöskään esittänyt kattavaa selvitystä siitä, kuka purkutyömaan konetyöt on suorittanut.

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että yhtiön työsuojelutarkastuksessa esittämät tiedot ja selvitykset ovat luotettavampia kuin asiassa myöhemmin esitetyt, niiden kanssa ristiriitaiset tiedot. Näin ollen yhtiön esittämää väitettä ja siihen liittyvää Kemin Termiitit Oy:n toimitusjohtajan todistusta siitä, ettei Kemin Termiitit Oy ole ollut tilaajavastuulain tarkoittamassa sopimussuhteessa yhtiöön, ei voida pitää uskottavana.

Yhtiön on siis katsottava olleen Kemin Termiitit Oy:n kanssa tilaajavastuulain tarkoittamassa sopimussuhteessa. Asiassa ei ole tullut ilmi sellaisia seikkoja, joiden perusteella alihankintasopimuksen vastikkeen arvon ilman arvonlisäveroa olisi katsottava alittavan 7 500 euroa. Yhtiö on siten ollut velvollinen pyytämään Kemin Termiitit Oy:ltä tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin mukaiset selvitykset ennen urakkasopimuksen tekemistä.

Koska tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 2 ja 5 kohdan mukaisia selvityksiä ei ollut esitetty, 3 kohdan mukainen selvitys oli puutteellinen ja 1 ja 4 kohdan mukaisia selvityksiä ei voitu todeta hankituiksi ennen sopimuksen tekemistä, yhtiölle on ollut määrättävä laiminlyöntimaksu. Laiminlyönnin laatuun nähden 1 600 euron suuruiseksi vahvistettua laiminlyöntimaksua ei ole pidettävä liiallisena.

2.4. Osaühing Silverbalt

Yhtiö oli tehnyt Viroon rekisteröidyn yrityksen Osaühing Silverbaltin kanssa sopimuksen, joka koski purkutöitä. Aluehallintovirasto on arvioinut, että sopimuksen arvo on ylittänyt tilaajavastuulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisen raja-arvon 7 500 euroa. Aluehallintovirasto on päätöksessään ottanut huomioon sopimuksessa arvioidun työn keston ja työntekijöiden lukumäärän, rakennusalan yleissitovan työehtosopimuksen vähimmäispalkkaa koskevan työtuntihinnan, päivärahan, matka- ja majoituskustannukset sekä Virossa työnantajan maksettavan sosiaali­veron, ja niiden perusteella päätellyt normaalityöaikaa laskuperusteena käyttäen sopimuksen arvoksi vähintään 15 000 euroa ilman arvonlisä­veroa.

Yhtiölle on määrätty tältä osin 4 000 euron suuruinen laiminlyöntimaksu, koska kaikkia tilaajavastuulain 5 §:n mukaisia selvityksiä ei ollut asianmukaisesti esitetty.

Yhtiö on väittänyt, että Osaühing Silverbaltin laskuttama summa ei ylitä 7 500 euron määrää.

Yhtiön ja Osaühing Silverbaltin 18.11.2009 tekemän sopimuksen mukaan sopimuksen mukaiset purkutyöt kestävät arviolta 1,5 kuukautta. Työntekijät tulevat Virosta. Urakoitsija vastaa asunnoista ja kaikista muista työhön liittyvistä työntekijöiden kuluista. Työstä maksetaan aina kohteesta sovittu korvaus, jonka työn teettäjä tilittää kahden viikon välein urakoitsijan laskua vastaan. Sopimusta on 10.3.2010 jatkettu sen johdosta, että tammikuussa ja helmikuussa 2010 työnteko työmaalla on kovien pakkasten ja runsaan lumentulon vuoksi jouduttu keskeyttämään 84 päivän ajaksi. Sopimusta on jatkettu ajaksi 10.3. - 31.3.2010.

Hallinto-oikeus toteaa, että sopimusten mukaan purkutöitä on tehty ainakin vuoden 2009 joulukuun ajan sekä 10.3. - 31.3.2010, eli arvioidun 1,5 kuukauden ajan. Tarkastuskertomuksesta ilmenee, että purkutyömaalla on työskennellyt kolme sopimuskumppanin työntekijää.

Koska yhtiö ei ole aluehallintovirastolle esittänyt pyydettyä selvitystä kirjanpidostaan, aluehallintovirasto on voinut arvioida alihankintasopimuksen vastikkeen arvon. Kun otetaan huomioon aluehallintoviraston arviossaan huomioon ottamat ja muut asiassa ilmenneet seikat, arvioitua 15 000 euron määrää ei ole pidettävä liiallisena.

Yhtiön ja Osaühing Silverbaltin välisen sopimuksen arvo on siis ylittänyt 7 500 euron määrän ja yhtiö on ollut velvollinen pyytämään Osaühing Silverbaltilta tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin mukaiset selvitykset ennen urakkasopimuksen tekemistä.

Koska tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukainen Suomesta saatava osa selvityksestä verottajan ylläpitämiin rekistereihin kuulumisesta oli hankittu sopimuksen tekemisen jälkeen ja muita tilaajavastuulain 5 §:n 1 momentin 1 - 5 kohdan mukaisia selvityksiä ei ollut esitetty, yhtiölle on ollut määrättävä laiminlyöntimaksu. Laiminlyönnin laatuun nähden 4 000 euron suuruiseksi vahvistettua laiminlyöntimaksua ei ole pidettävä liiallisena.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Antti Pekkala, Pirjo Pyhäjärvi ja Anna-Kaisa Marski. Esittelijä Sari Herttua.

Lapin Turvasaneeraus Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja poistaa yhtiölle määrätyt laiminlyöntimaksut.

Yhtiö on lausunut vaatimustensa perusteluina muun ohella seuraavaa:

1. Yksityinen elinkeinonharjoittaja VK

Lapin Turvasaneeraus Oy ei ole ollut tilaajavastuulain mukaisessa sopimussuhteessa VK:n kanssa. Yhtiö on vuokrannut VK:lta purkutöissä tarvittavia työvälineitä. Vuokrauksesta on esitetty tositteet hallinto-oikeudelle.

Hallinto-oikeus on katsonut yhtiön tältä osin laiminlyöneen tilaajavastuulain mukaiset velvoitteensa ja määrännyt laiminlyöntimaksun. Ratkaisu perustuu edellä mainittuun työsuojelutarkastuksessa 16.3.2010 annetuksi väitettyihin tietoihin sekä siihen, ettei yhtiö ole esittänyt selvitystä siitä, kuka on suorittanut purkutyömaan piikkaustyön.

Lapin Turvasaneeraus Oy ei voi esittää selvitystä piikkaustyön suorittajasta, koska kohteessa ei ole suoritettu piikkaustöitä. VK:lta vuokratuilla kahdella poravasaralla tehtiin panos eli räjäytysreikien poraus ja räjäytyksen on suorittanut yhtiön puolesta AA.

Räjäytyksestä ja sen kellonajasta on tehty asianmukaiset ilmoitukset Kemin poliisiviranomaiselle valvontaa varten. Kohteella on käynyt valvoja tosin vasta räjäytystyön jälkeen.

Yhtiölle asetettu todistustaakka on kohtuuton.

2. Kemin Termiitit Oy

Hallinto-oikeus on katsonut Lapin Turvasaneeraus Oy:n tehneen Kemin Termiitit Oy:n kanssa konetöiden suorittamista koskeneen sopimuksen ja arvioinut sopimuksen arvon ylittävän 7 500 euron raja-arvon. Kemin Termiitit Oy ei ole missään vaiheessa ollut tilaajavastuulain mukaisessa sopimussuhteessa Lapin Turvasaneeraus Oy:n kanssa. Kemin Termiitit Oy:n puolesta on hallinto-oikeuteen esitetty edellisen seikan todentava lausuma.

Hallinto-oikeus on hyväksynyt aluehallintoviranomaisen arvion sopimussuhteesta ja sopimuksen raja-arvon ylityksestä perusteettomasti. Yhtiö ei voi esittää negatiivista näyttöä syntymättömästä sopimussuhteesta.

Kemin Termiitit Oy on ainoastaan suorittanut vähäisessä määrin lumenajoa ja lumitöitä rakennuskohteella eikä työn vähäisyyden vuoksi ole edes laskuttanut yhtiötä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu perustuu tältä osin siihen, että Lapin Turvasaneeraus Oy:n taholta olisi työsuojelutarkastuksessa 16.3.2010 ilmoitettu yhtiön sopineen Kemin Termiitit Oy:n kanssa konetöistä. Lapin Turvasaneeraus Oy:n taholta sanottua ilmoitusta ei ole annettu. Arvio siitä, että sopimuksen arvo ylittäisi tilaajavastuulain mukaisen raja-arvon, on mielivaltainen. Purkutöitä ja purkujätteen poiskuljetusta rakennuskohteessa on suorittanut AK ja Ky. Yhtiöille on maksettu suoritetuista töistä laskujen mukaisesti.

3. Osaühing Silverbalt

Virolainen yhtiö on ollut sopimussuhteessa Lapin Turvasaneeraus Oy:n kanssa. Sopimuksen arvo on ollut yhtiön esittämän tositteen mukaan --- euroa. Sopimuksen arvo on alittanut tilaajavastuulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan tarkoittaman 7 500 euron raja-arvon. Lapin Turvasaneeraus Oy on maksanut virolaiselle yhtiölle tehdyistä tunneista, joita on kertynyt 3 x 120 eli yhteensä 360 tuntihinnan ollessa --- euroa.

Hallinto-oikeuden toteamus siitä, että sopimuksen mukaisia purkutöitä olisi tehty ajalla 10.3 - 31.3.2010, ei ole oikea. Kaikki virolaisyhtiön palveluksessa olevat kolme työntekijää ovat lopettaneet työnsä 10.12.2009 ja poistuneet maasta. Ainoastaan heidän yhtiönsä edustaja on 18.12.2009 käynyt velkomassa tehdystä työstä sovitun määrän.

4. Selvitysten hankkimisesta

Hallinto-oikeuden ratkaisussa on kiinnitetty huomiota myös siihen, että Lapin Turvasaneeraus Oy:n puolesta on hankittu VK:n ja Kemin Termiitit Oy:n osalta sellaisia tilaajavastuulain tarkoittamia selvityksiä, joiden hankkiminen ei ole ollut mahdollista ilman yritysten myötävaikutusta.

VK:n osalta selvityksiä on pyydetty hänen arvonlisäverovelvollisuutensa selvittämiseksi ja selvitysten hankkiminen on liittynyt aiottuun kaivinkonekauppaan.

Kemin Termiitit Oy:tä koskevat selvitykset on hankittu tulevaa urakkatyötä varten. Kemin Termiitit Oy on saanut kuitenkin Kemin kaupungilta lumenajoa koskevan sopimuksen, eikä kaavailtu urakkasopimus ole toteutunut.

Lapin Turvasaneeraus Oy on valmis esittämään kirjanpitonsa vuodelta 2009 ja 2010, mikäli korkein hallinto-oikeus sitä pyytää tai pitää tarpeellisena.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston työsuojelun vastuualue on lausunnossa vaatinut, että korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.

Lapin Turvasaneeraus Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta antaa vastaselitys.

Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja palauttaa asian hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamista varten ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi.

Perustelut

Suullisen käsittelyn pyyntö hallinto-oikeudessa

Asiassa on kysymys Lapin Turvasaneeraus Oy:lle määrätyistä tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä annetun lain (1233/2006, tilaajavastuulaki) mukaisista kolmesta laiminlyöntimaksusta. Laiminlyöntimaksujen määräämisen kannalta asiassa on selvitettävä muun ohella, oliko Lapin Turvasaneeraus Oy tehnyt tilaajavastuulaissa tarkoitetun sopimuksen VK:n ja Kemin Termiitit Oy:n kanssa yhtiön purkutyömaalla tehtävistä töistä. Lisäksi on selvitettävä, onko Lapin Turvasaneeraus Oy:n ja Osaühing Silverbaltin välisen sopimuksen arvo ylittänyt tilaajavastuulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun raja-arvon.

Lapin Turvasaneeraus Oy oli hallinto-oikeudessa pyytänyt, että asiassa toimitetaan suullinen käsittely. Suullisessa käsittelyssä olisi yhtiön pyynnön mukaan tullut kuulla VK:ta, Kemin Termiitit Oy:n edustajaa sekä Lapin Turvasaneeraus Oy:n toimitusjohtajaa.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Hallinto-oikeus on katsonut, että suullisen käsittelyn toimittaminen on ilmeisen tarpeetonta, koska valittajayhtiö on kirjanpitovelvollinen ja siksi se, ovatko VK tai Kemin Termiitit Oy:n työntekijät suorittaneet yhtiön purkutyömaalla tilaajavastuulaissa tarkoitettuja työtehtäviä, on luotettavimmin selvitettävissä yhtiön kirjanpidosta. Suullisessa käsittelyssä ei ole hallinto-oikeuden mukaan saatavissa sellaista tietoa, jota ei voitaisi esittää kirjallisesti tai jota olisi tarkoituksenmukaisempaa esittää suullisesti.

Oikeudellinen arvio

Hallinto-oikeus on päätöksessään soveltanut hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momenttiin sisältyvää poikkeusta suullisen käsittelyn järjes­tämisestä katsoen, että suullisen käsittelyn järjestäminen on sen perusteluista ilmenevistä syistä ilmeisen tarpeeton. Perustelut liittyvät keskeisesti siihen, että tarvittava selvitys on hyvin esitettävissä kirjallisesti.

Tilaajavastuulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 114/2006 vp, s. 28 - 29) 9 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan seuraamusmaksun osalta muun ohessa:

"Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi selvitysvelvollisuuden rikkomisen seuraamukseksi laiminlyöntimaksu. [- - -] on välttämätöntä kehittää seuraamusjärjestelmä sen varmistamiseksi, että selvitysvelvollisuus myös toteutuu.

Lakiin sisällytettäisiin säännös erityisen laiminlyöntimaksun määräämisestä tilaajalle. Laiminlyöntimaksun määräisi lakia valvova työsuojelupiirin työsuojelutoimisto, joka antaisi asiasta valituskelpoisen päätöksen. Työsuojeluviranomaisilla on voimassa olevien säännösten mukaan mahdollisuus velvoittaa työnantaja korjaamaan tai poistamaan säännösten vastainen olotila määräajassa uhkasakon uhalla taikka teettämis- tai keskeyttämisuhalla. [- - - ] Päätös laiminlyöntimaksusta korvaisi edellä kerrotut menettelyt ja laiminlyöntimaksu olisi riittävä sanktio selvitysvelvollisuuden rikkomisesta.

Luonteeltaan laiminlyöntimaksu olisi hallinnollinen, uhkasakon korvaava tehoste, jonka määräisi viranomainen päätöksellään ja jonka määrästä ja perusteista säädettäisiin tarkkarajaisesti lailla. [- - - ]"

Perustuslakivaliokunta on tilaajavastuulain muuttamisen (469/2012) yhteydessä antamassaan lausunnossa (PeVL 11/2012 vp - HE 18/2012 vp) katsonut, että tilaajavastuulakiehdotuksen 9 §:n mukainen laiminlyöntimaksu on sellainen rangaistusluonteinen taloudellinen seuraamus, jonka perustuslakivaliokunta on valtiosääntöoikeudellisesti rinnastanut rikosoikeudelliseen seuraamukseen. Tällaisen hallinnollisen seuraamuksen yleisistä perusteista on säädettävä perustuslain 2 §:n 3 momentin edellyttämällä tavalla lailla, koska sen määräämiseen sisältyy julkisen vallan käyttöä. Laissa on täsmällisesti ja selkeästi määriteltävä seuraamuksen ja sen suuruuden perusteista ja oikeusturvasta (ks. PeVL 57/2010 vp, s. 2/II ja siinä viitatut valiokunnan lausunnot).

Tilaajavastuulain 9 §:n mukainen laiminlyöntimaksu on rangaistusluonteinen seuraamus (kriteereistä ks. esimerkiksi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio Jussila v. Suomi 23.11.2006 kappaleet 29 - 38). Asian tällainen laatu on otettava huomioon sovellettaessa oikeudenkäyntimenettelyn oikeussuojatakeita koskevia säännöksiä kuten hallintolainkäyttölain 38 §:ää.

Asiassa on erimielisyyttä laiminlyöntimaksun määräämisen perusteena olevien sopimusten olemassaolosta ja sisällöstä. Yhtiö on halunnut esittää näistä selvitystä suullisessa käsittelyssä. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tarjotulla suullisella todistelulla voi olla esitetyissä oloissa merkitystä asian selvittämisen kannalta. Kun otetaan huomioon laiminlyöntimaksun edellä kuvattu rangaistusluonteinen laatu ja se, että yhtiö on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista henkilötodistelun vastaanottamiseksi asian selvittämistä varten, hallinto-oikeuden ei olisi tullut hylätä yhtiön pyyntöä suullisen käsittelyn toimittamisesta. Yhtiölle olisi tullut antaa mahdollisuus suullisessa käsittelyssä esittää tarpeelliseksi katsomansa selvitys laiminlyöntimaksun perusteena olevista seikoista.

Edellä mainituilla perusteluilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava, asia palautettava hallinto-oikeudelle suullisen käsittelyn toimittamiseksi ja sen jälkeen uudelleen ratkaistavaksi. Asiaa uudelleen käsiteltäessä yhtiö voi esittää kirjanpitonsa hallinto-oikeudelle.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen, Outi Suviranta ja Janne Aer. Asian esittelijä Riitta Hämäläinen.