2014 false

KHO:2014:113

Kalastusalue oli päättänyt hyväksyä yhteisten vesialueiden osakaskuntien kanssa neuvotellut kalastusoikeuksien vuokrasopimukset ja valtuuttanut kalastusalueen hallituksen järjestämään vuokrasopimuksessa tarkemmin määritellyin ehdoin ammattikalastuslupien myynnin. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan kumottua ja poistettua kalastusalueen kokouksen päätökset asiassa oli korkeimmassa hallinto-oikeudessa kalastusalueen valituksesta ratkaistava, oliko kalastusalueen kokouksen päätös ollut lainvastainen.

Asiaa arvioitaessa kiinnitettiin yhtäältä huomiota kalastusalueen rooliin viranomaistehtävistä vastaavana elimenä ja toisaalta kalastusalueen muihin tehtäviin kalastuslain järjestelmässä. Siitä, että kalastusoikeuksien vuokralle ottamisesta ei nimenomaisesti ollut säädetty, ei sellaisenaan ollut pääteltävissä, että tällainen toimenpide olisi sen estävien säännösten puuttuessa sallittu. Toisaalta ei liioin voitu päätellä, että vuokralle ottaminen nimenomaisten valtuuttavien säännösten puuttuessa olisi ollut kielletty.

Kalastuslain 64 §:n mukaan kalastuskunnan kokous voi päättää kalastuskunnalle kuuluvien kalakannan hoitoa ja kalastuksen järjestämistä koskevien tehtävien siirtämisestä kalastusalueelle. Vaikka pykälässä tarkoitetaan laajakantoisempaa tehtävien siirtämistä ja valtuutetaan kalastusalue toimimaan kalastuskunnan puolesta, mainittu pykälä osoitti, että kalastusalue voi sinänsä ottaa suorittaakseen mainittuja tehtäviä kalastuskunnan puolesta. Tähän viittasivat myös hallituksen esityksen (179/1993 vp) yleisperustelut siinä yhteydessä, kun kalastuslaista poistettiin kalastusaluetta koskeva kielto käsitellä yksityistä oikeutta vesialueeseen koskevia asioita.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kalastusalueen kokouksen päätös ottaa vuokralle alueensa osakaskunnilta ammattikalastajien pyydysten käyttämiseen oikeuttavia kalastusoikeuksia ei ollut kalastuslain säännösten vastainen. Päätös ei liioin ollut kalastuslain järjestelmä huomioon ottaen ristiriidassa kalastusalueelle kuuluvien julkisten hallintotehtävien kanssa. Päätöksen tavoite mahdollistaa keskitetty määräaikaisten lupien myöntäminen ammattikalastajille ei myöskään ollut ristiriidassa kalastuslain tavoitteiden eikä sen säännösten kanssa. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös kumottiin ja kalastusalueen kokouksen päätökset saatettiin voimaan.

Kalastuslaki 1 §, 15 §, 16 §, 64 §, 68 § 1 momentti, 75 § ja 84 §

Päätös, josta valitetaan

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta 18.10.2012 nro 187/4/2011

 Asian aikaisempi käsittely

Pohjois-Päijänteen kalastusalue on kokouksessaan 31.3.2011 (pöytäkirjan § 20) päättänyt muun ohella hyväksyä osakaskuntien kanssa neuvotellut kalastusoikeuksien vuokrasopimukset ja valtuuttanut hallituksen järjestämään ammattikalastuslupien myynnin trooli-, avorysä- ja nuottakalastukseen kalastusalueen kokouksen hyväksymän ohjesäännön ja lupahinnoitteluperusteen mukaisesti.

Pohjois-Päijänteen kalastusalue on 16.6.2011 (pöytäkirjan § 7) hylännyt A:n ja B:n oikaisuvaatimuksen koskien osakaskuntien kanssa neuvoteltuja vuokrasopimuksia ja ammattikalastuslupien myyntiä.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on A:n ja B:n valituksen johdosta kumonnut ja poistanut ammattikalastuslupajärjestelmää koskevilta osin Pohjois-Päijänteen kalastusalueen kokouksen päätökset 30.3.2011 (§ 20) ja 16.6.2011 (§ 7).

Valituslautakunta on perustellut ratkaisuaan muun ohella seuraavasti:

 Keskeiset oikeussäännökset

Kalastuslain (286/1982) 10 §:n 1 momentin mukaan edellä 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua kalastusta ei saa harjoittaa eikä 9 §:n 1 momentissa tarkoitettuja lupia myöntää siten, että vesialueen omistajan, vuokramiehen tai sanotulla alueella kalastusta ammattimaisesti harjoittavan mahdollisuus kalastusoikeutensa hyväksikäyttämiseen kohtuuttomasti vaikeutuu. Säännöksen 2 momentin mukaan vesialueen omistaja voi siirtää 9 §:n 1 momentissa tarkoitettujen lupien antamisen ja maksujen perimisen kalastusalueen tehtäväksi. Säännöksen 3 momentin mukaan, mitä 9 §:ssä ja tämän pykälän 2 momentissa on säädetty vesialueen omistajasta, koskee useille kiinteistöille yhteisesti kuuluvan kalaveden osalta kalastuskuntaa.

Kalastuslain 9 §:n mukaan jokaisella kylässä muutoin kuin tilapäisesti asuvalla on oikeus saada lupa harjoittaa kotitarve- ja virkistyskalastusta kylänrajain sisäpuolella olevalla vesialueen omistajan osoittamalla alueella ja hänen määräämällään tavalla.

Lain 15 §:n 1 momentin mukaan se, jolla on kalastusoikeus tietyllä vesialueella, voi antaa sen vuokralle. Kalastuskunta voi antaa kalastuskunnalle kuuluvan vesialueen vuokralle siten kuin yhteisaluelaissa säädetään. Säännöksen 2 momentin mukaan kalastusoikeuden vuokraamisella tarkoitetaan tässä laissa vesialueen vuokraamista kalastuksen harjoittamista varten taikka muutoin maksua vastaan tapahtuvaa oikeuden luovuttamista tiettyyn kalastuspaikkaan tahi määrätyn kalalajin pyydystämiseen tai määrätynlaisen pyydyksen käyttämiseen. Tässä tarkoitettuna maksuna ei pidetä kalastukseen oikeuttavasta luvasta tai lupatodistuksesta suoritettavaa maksua.

Lain 16 §:n 1 momentin mukaan kalastusoikeutta vuokrattaessa on, milloin edellytykset siihen ovat olemassa, otettava erityisesti huomioon ammattimaisesti harjoitettavan kalastuksen edut. Vuokraehtoja määrättäessä on pyrittävä siihen, että kalakantaa käytetään hyväksi järkiperäisesti ja kalataloudelliset näkökohdat huomioon ottaen.

Lain 19 §:n 1 momentin mukaan, kun kalastusoikeus annetaan vuokralle ammattimaisesti harjoitettavaa kalastusta varten, on vuokrasopimus tehtävä kirjallisesti ja määräajaksi, vähintään viideksi ja enintään kahdeksikymmeneksi vuodeksi. Jos tällaisesta kalastusoikeuden vuokrasta on sovittu suullisesti, saa sopimuspuoli yleisessä alioikeudessa vireille pantavalla kanteella vaatia tehtyä sopimusta vahvistettavaksi. Vahvistettu vuokrasopimus on yhtä pätevä kuin laillisesti tehty kirjallinen vuokrasopimus.

Lain 20 §:n 1 momentin mukaan vuokranantaja voi purkaa kalastusoikeutta koskevan vuokrasopimuksen tai jättää sen uudistamatta, jos vuokramies muistutuksesta huolimatta käyttää väärin kalastusoikeuttaan, laiminlyö vuokramaksun suorittamisen tai muutoin rikkoo sopimukseen tai tämän lain 1 ja 2 §:ään perustuvat velvollisuutensa.

Lain 48 §:n 1 momentin mukaan kalastuskunnan tulee, jollei jokin asia kuulu kalastusaluehallinnon alaan tai viranomaisen käsiteltäviin, järjestää alueellaan kalastuksen harjoittaminen ja kalakannan hoito ottamalla huomioon, mitä 1 ja 2 §:ssä ja tässä laissa muutoin on säädetty. Lisäksi kalastuskunnan tulee suorittaa sille kalastusaluehallinnon piirissä kuuluvat ja tässä laissa säädetyt muut tehtävät. Säännöksen 2 momentin mukaan kalastuskunnan tehtävien siirtämisestä kalastusaluehallinnolle säädetään 64 §:ssä.

Lain 64 §:n 1 momentin mukaan kalastuskunnan kokous voi päättää, että sille kuuluvat tehtävät, jotka koskevat kalakannan hoitoa ja kalastuksen järjestämistä, jollaisena pidetään myös 10 §:n 2 momentissa tarkoitettua lupien antamista ja maksujen perimistä, siirretään kalastusalueelle. Päätös voidaan tehdä määräajaksi tai toistaiseksi. Säännöksen 2 momentin mukaan, kun siirtämistä koskeva päätös on tehty, kalastuskunnan ja kalastusalueen kesken suoritetaan selvittely, jossa päätetään tehtävien rajaamisesta ja suorittamistavasta sekä tulojen ja kustannusten jakamisesta. Kalastusalueen tulee ottaa siirrettäviksi päätetyt tehtävät suorittaakseen, mikäli se kalastusalueen hoidon kannalta on tarkoituksenmukaista. Siirtämistä tarkoittava kalastuskunnan kokouksen päätös katsotaan valtuutukseksi, jonka perusteella kalastusalue voi siirrettävissä asioissa toimia kalastuskunnan puolesta.

Lain 68 §:n mukaan kalastusalueen tulee yhden tai useamman kunnan alueella muodostaa sellainen kalataloudellisesti yhtenäinen alue, jonka kalastusoloja järjestettäessä on asianmukaista soveltaa yhtenäisiä toimenpiteitä.

Kalastuslain 84 §:n mukaan kalastusalue voi tehdä tarpeellisia sitoumuksia sekä hankkia nimiinsä tai käytettäväkseen omaisuutta.

Yhteisaluelain (758/1989) 15 §:n 2 momentissa säädetään osakaskunnan päätöksen tekemiseen tarvittavasta äänimäärästä silloin, kun päätös tarkoittaa muun muassa yhteisen alueen tai yhteisen erityisen etuuden taikka sen osan myymistä tai vuokraamista viittä vuotta pitemmäksi ajaksi (1 kohta) ja kalastuskunnan tehtävien siirtämistä kalastusalueen suoritettavaksi (8 kohta).

 Tapauksen olosuhteet

Pohjois-Päijänteen kalastusalueen päätöksen 30.3.2011 20 §:n mukaan kalastusalue on hyväksynyt osakaskuntien välillä neuvotellut vuokrasopimukset ja valtuuttanut hallituksen järjestämään ammattikalastuslupien myynnin kalastusalueen kokouksen hyväksymän ohjesäännön ja lupahinnoitteluperusteen mukaisesti.

Valituksenalaisella päätöksellään 16.6.2011 kalastusalue on yksimielisesti hylännyt A:n ja B:n oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta päätöksestä.

 Asian arviointi ja johtopäätökset

Kyseessä olevassa järjestelyssä kalastusalue saa osakaskunnilta sopimuksilla ammattikalastusoikeutta koskevan osan kalastusoikeudesta lähinnä troolin, avorysän ja nuotan osalta ja myy ammattikalastajille lupia hallitsemastaan kalastusoikeudesta.

Voimassa olevassa kalastuslaissa ei ole sellaisia säännöksiä, joilla kalastusalueelle olisi nimenomaisesti ja yksiselitteisesti annettu ammattikalastuslupajärjestelmää koskeva toimivalta.

Asiassa on kyse kalastusalueelle tulevan tehtäväkokonaisuuden suhteesta kalastusalueelle lainsäädännöllä annettuihin julkisen vallan tehtäviin. Kalastuslain tietyissä pykälissä kalastusalueelle on annettu julkista valtaa muun muassa niin, että se voi rajoittaa kalastusta, myös ammattikalastusta etenkin rauhoituspiirin määräämisen osalta norminantotasoiseen päätöksentekoon rinnastuvalla tavalla.

(= = =)

Kalastuksen järjestämistä koskevien tehtävien siirtämisestä osakaskunnilta kalastusalueelle säädetään kalastuslain 64 §:ssä. Sen 1 momentin mukaan kalastuskunnan kokous voi päättää, että sille kuuluvat tehtävät, jotka koskevat kalakannan hoitoa ja kalastuksen järjestämistä, jollaisena pidetään myös 10 §:n 2 momentissa tarkoitettua lupien antamista ja maksujen perimistä, siirretään kalastusalueelle. Päätös voidaan tehdä määräajaksi tai toistaiseksi. Valituslautakunnan käsityksen mukaan kalastuksen järjestämistä on tässä käytetty yläkäsitteenä ja siten säännös koskee myös ammattikalastuksen järjestämistä.

Pykälän 2 momentin mukaan, kun siirtämistä koskeva päätös on tehty, kalastuskunnan ja kalastusalueen kesken suoritetaan selvittely, jossa päätetään tehtävien rajaamisesta ja suorittamistavasta sekä tulojen ja kustannusten jakamisesta. Kalastusalueen tulee ottaa siirrettäviksi päätetyt tehtävät suorittaakseen, mikäli se kalastusalueen hoidon kannalta on tarkoituksenmukaista. Siirtämistä tarkoittava kalastuskunnan kokouksen päätös katsotaan valtuutukseksi, jonka perusteella kalastusalue voi siirrettävissä asioissa toimia kalastuskunnan puolesta.

Kalastuslain 64 §:ssä lainsäätäjä on antanut menettelyohjeet siitä, miten muun muassa kalastuksen järjestämistä koskevat osakaskunnan tehtävät siirretään kalastusalueelle. Asiasta säädetään myös yhteisaluelain 3 ja 15 §:ssä. Kalastuslain 64 §:ssä lainsäätäjä on nimenomaisesti todennut, että osakaskunnan tehtävien siirtämistä tarkoittava päätös katsotaan valtuutukseksi, jonka perusteella kalastusalue voi siirrettävissä asioissa toimia kalastuskunnan puolesta. Säännösten voi katsoa ilmentävän sitä, että kalastusalueen toimivaltaan ei kuulu puuttua yksityiseen kalastusoikeuteen lukuun ottamatta niitä tilanteita, joissa toimivalta on sille säännöksissä nimenomaisesti yksilöiden annettu, tai se kalastuslain 64 §:n osoittamin tavoin siihen valtuutetaan. Nyt kyseessä olevassa järjestelyssä kalastusaluetta ei ole valtuutettu kalastuslain 64 §:n mukaisesti, kuten Pohjois-Päijänteen kalastusalue itsekin katsoo muun muassa valituksen johdosta antamassaan lausunnossa, jonka mukaan menettelyssä ei ole kyse kalastuslain 64 §:n mukaisesta tehtävien siirrosta.

Lainsäätäjän on edellisissä kappaleissa käsiteltyä 64 §:ää säätäessään katsottava määritelleen sitä, kuinka pitkälle ja minkälaisella menettelyllä kalastusalue voi yksityisen kalastusoikeuden käyttöön puuttua. Säännöksessä on päädytty siihen, että se voi tällä alueella toimia valtuutettuna. Valtuutukselle ei voida antaa sen lähinnä varallisuusoikeudellisista oikeustoimista annetun lain 2 luvussa ja oikeuskäytännöstä ilmenevästä poikkeavaa merkitystä. Tällaiseenkin tehtävien siirtoon ja selvittelyyn liittyvien osakaskuntien ja kalastusalueen päätösten tulee muodostaa hallinto-oikeudellisesti kestävä kokonaisuus kalastusalueen julkisoikeudellisten tehtävien vuoksi.

Tässä tapauksessa kyse on puolestaan vuokrasta, joka oikeudellisena instituutiona poikkeaa olennaisesti valtuutuksesta. Kalastusalueen valituksenalaisissa päätöksissä on näin ollen kyse merkittävästi laissa säädetystä poikkeavasta menettelystä. Vuokraoikeuden haltijana kalastusalue voisi käyttää oikeutta aivan toisella tavoin kuin se voisi tehdä kalastuslain 64 §:n mukaisesti valtuutettuna. Näin voimakkaasti kalastuslaissa säädetystä menettelystä poikkeavaa menettelyä ei ole perustetta hyväksyä. Tämän vuoksi valitus hyväksytään ja valituksenalaiset Pohjois-Päijänteen kalastusalueen päätökset kumotaan ja poistetaan.

(= = =)

Asian ovat ratkaisseet maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan jäsenet Bomström, Anttila ja Vesikkala. Esittelijä Lehtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjois-Päijänteen kalastusalue on valituksessaan vaatinut, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös kumotaan ja kalastusalueen kokouksen päätökset saatetaan voimaan.

Kalastusalue on perustelut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös perustuu väärään lain soveltamiseen. Päätöksellään maaseutuelinkeinojen valituslautakunta rajoittaa kohtuuttomasti kalastusalueen sopimusvapautta ilman laillista perustetta.

Kalastusalueen päätösten tavoitteena on yhtenäisen ammattikalastuslupa-alueen perustaminen Pohjois-Päijänteelle. Malli perustuu vuonna 2005 lupakysymyksiä selvitelleen Ammattikalastuslupien siirtomallit - hankkeen tuloksiin. Vuokraus nähtiin sopivimmaksi malliksi Pohjois-Päijänteellä, koska kalastusoikeutta tai osakaskuntien tehtäviä ei siirretä sopimuksella kokonaan kalastusalueelle. Ainoastaan tiettyjä pelkästään ammattikalastuksessa käytettäviä pyydyksiä koskeva osuus osakaskuntien hallitsemasta kalastusoikeudesta siirretään kalastusalueelle. Kalastusoikeuden vuokraajana kalastusalue myy lupia ammattikalastukseen yhtenäiselle, ammattikalastukseen soveltuvalle alueelle. Muutamaa vähemmän merkittävää aluetta lukuun ottamatta kaikki Pohjois-Päijänteellä toimivat osakaskunnat ovat kokouksissaan hyväksyneet kalastusoikeuden vuokraamisen kalastusalueelle. Kalastusalue on Pohjois-Päijänteellä sopiva toimija ammattikalastuksen järjestäjäksi.

Pohjois-Päijänteellä kalastusalueeseen kuuluu 30 järjestäytynyttä osakaskuntaa, joista 19 osakaskunnalla on vesialueita Päijänteessä. Näistä 13 osakaskuntaa muodostaisivat yhtenäisen ammattikalastuslupa-alueen. Tällä hetkellä vastaavan alueen hankkiminen ammattikalastukseen edellyttää siis luvan hakemista 13 osakaskunnalta. Joillakin osakaskunnilla on käytössään vesialueen kokoon suhteutettu kiintiö tehokkaille ammattikalastuspyydyksille, kuten troolille. Rajoitus perustuu asiantuntija-arvioihin osakaskunnan vesialueen kestävästä kalastuspaineesta sekä varovaisuusperiaatteeseen. Kun kiintiöidyt luvat on myönnetty, muilla kalastajilla ei ole mitään mahdollisuutta saada kyseiselle vesialueelle lupaa. Kalastusalueen suunnittelema yhtenäislupa tasaa kalastuspainetta laajemmalle alueelle ja mahdollistaa lupien myöntämisen useammalle kalastajalle.

Pohjois-Päijänteen kalastusalueen käyttö- ja hoitosuunnitelmassa on ohjeistettu laajan ammattikalastuksen yhtenäislupa-alueen perustaminen. Suunnitelmaan on liitetty erillinen kalastuksen ja kalakantojen seurantaohjelma, jolla hankitaan tietoa kestävää kalastuksensäätelyä varten. Seurantaohjelma on valtakunnallisestikin tarkasteltuna kalastusalueen mittakaavassa varsin kattava. Pohjois-Päijänteen kalastusalueella on siis erittäin hyvät valmiudet ammattikalastuksen ohjaamiseksi. Nykyinen lupakäytäntö, jossa vesialueen osakkaat voivat hankkia osakaskunnilta kalastusoikeuksia erityyppisiin pyydyksiin, estää käytännössä kalastuksen ohjaamisen. Vaikka kalastusalue voisikin myydä lupia ammattikalastukseen, se ei estäisi kalastajia hankkimasta vastaavaa oikeutta osakaskunnalta esimerkiksi osuuksia vuokraamalla. Tämä ristiriita voisi pahimmillaan johtaa tilanteeseen, jossa kalastuksen ohjaaminen olisi kalastusalueen toimista huolimatta käytännössä mahdotonta. Hallitsemattomasta tilanteesta saattaisi olla seurauksena ylikalastus ja kalakantojen vaarantuminen.

Lupajärjestelmän tavoitteet ovat kestävä kalastus ja elinkeinon harjoittamisen edellyttämien lupien turvaaminen luvanmyynnistä saatavan taloudellisen hyödyn sijaan. Lupahinnat perustuisivat osakaskuntien halvimpien osakasyksiköiden hinnoitteluun, jolloin hinta olisi kalastajalle todellisuudessa edullisempi kuin millä hän käytännössä pystyisi hankkimaan kalastusoikeutta osakaskunnalta. Ammattikalastukseen tarvittavan kalastusoikeuden hankkiminen edellyttäisi merkittävän vesialueosuuden hankkimista jokaisesta osakaskunnasta.

Valituslautakunta on valituksenalaisen päätöksen perusteluissa todennut, että "asiassa on kyse kalastusalueelle tulevan tehtäväkokonaisuuden suhteesta kalastusalueelle lainsäädännöllä annettuihin julkisen vallan tehtäviin". Näin ei ole, vaan kyse on yksityisoikeudellisesta kalastusoikeuden vuokrauksesta, jolla ei ole tekemistä kalastusalueen julkisen vallan tehtävien kanssa. Näin ollen maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on rakentanut päätöksensä lähtökohdiltaan väärälle kysymyksenasettelulle.

Kalastuslaissa säädetyt kalastusalueelle kuuluvat julkisen vallan tehtävät eivät ole millään tavalla ristiriidassa nyt kyseessä olevan ammattikalastuslupajärjestelmän kanssa. Myöskään valituslautakunta ei perusteluissaan mainitse, mikä säännös mahdollisesti olisi esteenä kalastusalueen rakentamalle lupajärjestelmälle ja mihin tämä mahdollinen ristiriita perustuisi.

Kalastusalue, kalastuslain mukaisista julkisista hallintotehtävistä huolimatta, on yksityisoikeudellinen yhteisö, jolla voi olla muutakin toimintaa kuin kalastuslaissa mainittujen päätösten tekeminen. Valituslautakunta on katsonut kalastuslain 10 §:stä johtuvan kalastusalueelle julkisen vallan käyttöä, mutta myöhemmin todennut 64 §:ään perustuvien siirtosopimusten tarkoittavan valtuutusta, jonka perusteella kalastusalue käyttää osakaskunnalle kuuluvaa omistajanvaltaa. Kuitenkin kalastuslain 64 § viittaa nimenomaisesti kalastuslain 10 §:ään eräänä esimerkkinä siirron sisällöstä. On epäselvää, miten osakaskunnalle kuuluva yksityisoikeudellinen omistajanvallan käyttö (johon kalastusluvan myöntäminen kalastuslain 10 §:n mukaisesti lukeutuu) voisi muuttua julkisen vallan käytöksi, mikäli kalastusalue valtuutetaan tämä tehtävä hoitamaan osakaskunnan puolesta.

Valituslautakunnan tulkinta, jonka mukaan kaikki, mitä ei nimenomaisesti ole sallittu kalastuslaissa, on kiellettyä, ei ole oikeudellisesti pätevä. Sopimusvapauden rajoittamiselle pitää olla laillinen peruste. Sellainen tyyppipakkoperiaate, jonka mukaan kalastusalue ei voisi tehdä muita oikeustoimia kuin kalastuslaissa nimenomaisesti mainitut, ei perustu kalastuslainsäädäntöön.

On myös otettava huomioon, ettei kalastusoikeuden vuokraus ole kalastuslaille vieras kysymys, vaan laki sisältää säännöksiä siitä. Näissä säännöksissä ei ole rajoitettu sitä, kenelle osakaskunta voi kalastusoikeutta vuokrata. Valituslautakunnan käsitys, että lainsäätäjä olisi 64 § säätämällä tarkoittanut rajoittaa muuta sopimuksentekovaltaa, ei ole kestävä. Tällaista tahdonilmaisua ei esimerkiksi lain esitöistä löydy. Kalastuslain 64 § onkin syntynyt lähinnä tarpeesta löytää ratkaisu tilanteille, joissa kalastusoikeuden haltijana on pieni osakaskunta, jolle kalastuksen järjestämiseen liittyvät tehtävät ovat lähinnä rasite. Tällaisessa tapauksessa voi olla järkevämpää siirtää kalastuksen järjestämiseen liittyvät tehtävät kalastusalueelle. Sen sijaan pykälää säätäessään lainsäätäjä ei ole ajatellut tilannetta, jossa osakaskunnat haluavat siirtää kalastusoikeutta kalastusalueelle, jotta voidaan muodostaa toimivampi tapa myöntää luvat ammattikalastajille, jotka melkein poikkeuksetta tarvitsevat kalastusoikeuksia laajemmin kuin yhden osakaskunnan alueelta.

A:lle ja B:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen kalastusalueen valituksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja kumoaa maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen ja saattaa Pohjois-Päijänteen kalastusalueen asiassa tekemät päätökset voimaan.

Perustelut

Tosiseikat ja kysymyksenasettelu

Kalastusalueen kokous on muutoksenhaun kohteina olevilla päätöksillään päättänyt hyväksyä yhteisten vesialueiden osakaskuntien kanssa neuvotellut kalastusoikeuksien vuokrasopimukset ja valtuuttanut kalastusalueen hallituksen järjestämään vuokrasopimuksessa määritellyin ehdoin ammattikalastuslupien myynnin. Kalastusalueen kokous on hylännyt päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan kumottua ja poistettua kalastusalueen kokouksen päätökset asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kalastusalueen valituksesta ratkaistava, ovatko kalastusalueen kokouksen päätökset olleet lainvastaiset.

Asiassa on kysymys siitä, voiko kalastusalue vuokrata alueensa kalastuskunnilta kalastusoikeutta ja sen jälkeen luovuttaa tuota kalastusoikeutta edelleen. Asiakirjoissa olevien vuokrasopimusluonnosten perusteella kysymys on kalastusoikeuden vuokraamisesta ammattikalastuksessa käytettävien pyydysten troolin, avorysän ja nuotan osalta.

Lähtökohdat ja keskeiset säännökset

Kalastuslain (286/1982) 9 luvussa säädetään kalastusalueesta. Kalastuslain 68 §:n 1 momentin mukaan kalastusalueen tulee yhden tai useamman kunnan alueella muodostaa sellainen kalataloudellisesti yhtenäinen alue, jonka kalastusoloja järjestettäessä on asianmukaista soveltaa yhtenäisiä toimenpiteitä.

Kalastuslain tavoitteena on sen 1 §:n mukaan luonnon tasapainoa unohtamatta pyrkiä vesialueiden mahdollisimman suureen pysyvään tuottavuuteen. Tavoite sisältää kalakannan kalataloudellisen ja järkiperäisen käytön sekä sen hoidon ja lisäämisen. Lain esitöistä (hallituksen esitys eduskunnalle kalastuslainsäädännön uudistamisesta, HE 214/1980 vp, 9 luku) ilmenee, että pirstoutuneiden kalastuskuntien keskinäistä yhteistoimintaa ei ollut saatu riittävästi aikaan, joten nykyisellä kalastuslailla perustettiin kalastusalueet kalavesien tarkoituksenmukaisemman käytön ja hoidon turvaamiseksi kalataloudellisesti yhtenäisillä alueilla.

Voimassa olevassa kalastuslaissa kalastusalueen käsitettä ei ole määritelty. Luonnoksessa hallituksen esitykseksi uudeksi kalastuslaiksi (4.12.2013) kalastusalueet muutettaisiin kalatalousalueiksi. Kalatalousalueet olisivat julkisoikeudellisia yhdistyksiä, joiden tarkoituksena on kehittää alueensa kalataloutta sekä edistää jäsentensä yhteistoimintaa kalavarojen kestävän käytön ja hoidon järjestämiseksi lain 1 §:ssä säädettyjen periaatteiden mukaisesti. Nykyisessä kalastuslaissa tarkoitettuja kalastusalueita on oikeuskirjallisuudessa luonnehdittu itsehallinnollisiksi, julkisoikeudellisiksi subjekteiksi, joiden tehtävistä olennainen osa on luonteeltaan viranomaistehtäviä.

Kalastuslain 75 §:n mukaan kalastusalueen kokous: 1) ratkaisee 7 §:n 2 momentissa, 11 §:n 3 momentissa, 16 §:n 3 momentissa, 26 §:n 2 ja 4 momentissa, 32 §:n 2 ja 3 momentissa, 35 §:n 2 momentissa, 37 §:n 2 momentissa, 43 §:ssä, 46 §:n 1 momentissa sekä 79 ja 81 §:ssä tarkoitetut asiat; 2) vahvistaa kalastusalueen ohjesäännön ja sen muutoksen; 3) valitsee kalastusalueen hallituksen jäsenet; 4) vahvistaa kalastusalueen vuotuisen toiminta- ja varainkäyttösuunnitelman sekä vuotta pitempää aikaa koskevan toimintasuunnitelman; 5) päättää kalastusalueen tilinpäätöksen vahvistamisesta ja vastuuvapauden myöntämisestä hallitukselle; sekä 6) päättää kalastusalueen kokouksen tai kalastusalueen hallituksen päätöksen oikaisemisesta.

Kalastuslain 75 § ei sisällä viittausta mahdollisuuteen päättää kalastusoikeuden vuokraamisesta. Alkuperäisessä muodossaan lainkohdassa oli 2 momentti, jossa kiellettiin sellaisen asian käsittely, joka koskee yksityistä oikeutta vesialueeseen tai kalastuksen harjoittamiseen taikka tällaisen oikeuden perustetta ja sisältöä. Hallituksen esityksessä (214/1980 vp) sitä perusteltiin kalastusalueen ja kalastuskunnan toimivaltarajojen selkeydellä. Lainkohta on poistettu kalastuslain muutoksella 1355/1993. Lainkohdan poistamisen syitä ei ole tarkemmin perusteltu hallituksen esityksen (179/1993 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa. Hallituksen esityksen yleisperusteluissa todetaan, että kalastuslaissa on kalastusalueille annettu nimenomaisesti eräitä tehtäviä, minkä lisäksi kalastusalueet voivat sopimuksen perusteella ottaa hoitaakseen kalavesien omistajille kuuluvia tehtäviä.

Edellä mainitussa luonnoksessa hallituksen esitykseksi uudeksi kalastuslaiksi kalatalousalueen tehtäväksi on määritelty muun ohella kalastuksen yhtenäislupa-alueen muodostamisen edistäminen vapaa-ajan ja kaupallisen kalastuksen tarpeisiin sekä vesialueen omistajien kalatalousalueelle siirtämät tehtävät. Luonnoksessa todetaan, että monin paikoin osakaskunnat ovat siirtäneet lupamyyntinsä kalastusalueille, jotka ovat kehittäneet niin sanottuja yhtenäislupa-alueita isommille vesistöalueille.

Kalastuslain 84 §:n mukaan kalastusalue voi tehdä tarpeellisia sitoumuksia sekä hankkia nimiinsä tai käytettäväkseen omaisuutta.

Kalastusoikeuden vuokraamisesta säädetään kalastuslain 15 §:ssä. Se, jolla on kalastusoikeus tietyllä vesialueella, voi mainitun pykälän 1 momentin mukaan antaa sen vuokralle. Kalastuskunta voi antaa kalastuskunnalle kuuluvan vesialueen vuokralle siten kuin yhteisaluelaissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan kalastusoikeuden vuokraamisella tarkoitetaan kalastuslaissa vesialueen vuokraamista kalastuksen harjoittamista varten taikka muutoin maksua vastaan tapahtuvaa oikeuden luovuttamista tiettyyn kalastuspaikkaan tahi määrätyn kalalajin pyydystämiseen tai määrätynlaisen pyydyksen käyttämiseen. Tässä tarkoitettuna maksuna ei pidetä kalastukseen oikeuttavasta luvasta tai lupatodistuksesta suoritettavaa maksua.

Kalastuslain 16 §:n 1 momentin mukaan kalastusoikeutta vuokrattaessa on, milloin edellytykset siihen ovat olemassa, otettava erityisesti huomioon ammattimaisesti harjoitettavan kalastuksen edut. Vuokraehtoja määrättäessä on pyrittävä siihen, että kalakantaa käytetään hyväksi järkiperäisesti ja kalataloudelliset näkökohdat huomioon ottaen. Pykälän 2 momentin mukaan, milloin jonkin vesialueen käyttämättä jättäminen olennaisesti vaikeuttaisi vesistön kalakantojen hoitoa tai sen kalataloudellista hyväksikäyttöä, kalastusalue voi kehottaa vesialueen omistajaa antamaan sen vuokralle ammattimaisesti harjoitettavaa kalastusta varten.

Kalastuslain 64 §:n 1 momentin mukaan kalastuskunnan kokous voi päättää, että sille kuuluvat tehtävät, jotka koskevat kalakannan hoitoa ja kalastuksen järjestämistä, jollaisena pidetään myös 10 §:n 2 momentissa tarkoitettua lupien antamista ja maksujen perimistä, siirretään kalastusalueelle. Päätös voidaan tehdä määräajaksi tai toistaiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan, kun siirtämistä koskeva päätös on tehty, kalastuskunnan ja kalastusalueen kesken suoritetaan selvittely, jossa päätetään tehtävien rajaamisesta ja suorittamistavasta sekä tulojen ja kustannusten jakamisesta. Kalastusalueen tulee ottaa siirrettäviksi päätetyt tehtävät suorittaakseen, mikäli se kalastusalueen hoidon kannalta on tarkoituksenmukaista. Siirtämistä tarkoittava kalastuskunnan kokouksen päätös katsotaan valtuutukseksi, jonka perusteella kalastusalue voi siirrettävissä asioissa toimia kalastuskunnan puolesta.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on kysymys kalastusalueen kokouksen päätösten lainmukaisuuden arvioinnista. Muutoksenhaun kohteena eivät ole kalastuskuntien ratkaisut kalastusoikeuksien vuokralle antamisesta. Nyt kysymyksessä oleva kalastusoikeuden vuokraaminen määrätynlaisten pyydysten käyttämiseen on sinänsä kalastuslain 15 §:n nojalla mahdollista.

Kalastuslaissa ei nimenomaisesti säädetä kalastusalueen oikeudesta päättää ottaa vuokralle alueensa kalastuskunnilta tiettyjä ammattikalastukseen liittyviä kalastusoikeuksia. Kalastusalueella on kalastuslain mukaan useita julkisen vallan käyttöön liittyviä tehtäviä. Toisaalta kalastusalue on oikeussubjekti, joka voi tehdä sopimuksia ja hankkia käytettäväkseen omaisuutta.

Asiaa arvioitaessa on kiinnitettävä yhtäältä huomiota kalastusalueen nykyiseen kalastuslakiin perustuvaan rooliin viranomaistehtävistä vastaavana elimenä ja toisaalta kalastusalueen muihin tehtäviin kalastuslain järjestelmässä. Siitä, että kalastusoikeuksien vuokralle ottamisesta ei nimenomaisesti ole säädetty, ei sellaisenaan ole pääteltävissä, että tällainen toimenpide olisi sen estävien säännösten puuttuessa sallittu. Toisaalta ei liioin voida päätellä, että vuokralle ottaminen nimenomaisten valtuuttavien säännösten puuttuessa olisi kielletty.

Kalastuslain 64 §:n mukaan kalastuskunnan kokous voi päättää kalastuskunnalle kuuluvien kalakannan hoitoa ja kalastuksen järjestämistä koskevien tehtävien siirtämisestä kalastusalueelle. Vaikka pykälässä tarkoitetaan laajakantoisempaa tehtävien siirtämistä ja valtuutetaan kalastusalue toimimaan kalastuskunnan puolesta, mainittu pykälä osoittaa, että kalastusalue voi sinänsä ottaa suorittaakseen mainittuja tehtäviä kalastuskunnan puolesta. Tähän viittaavat myös hallituksen esityksen (179/1993 vp) yleisperustelut siinä yhteydessä, kun kalastuslaista poistettiin kalastusaluetta koskeva kielto käsitellä yksityistä oikeutta vesialueeseen koskevia asioita.

Kalastuslaissa on useita säännöksiä, joissa painotetaan ammattikalastajien asemaa. Edellä mainitun kalastuslain 16 §:n ohella kalastusalueen tulee lain 7 §:n 2 momentin mukaan päättäessään yleisellä vesialueella järvessä ottaa erityisesti huomioon ammattikalastajien tarpeet. Samoin edellä mainitussa luonnoksessa uudeksi kalastuslaiksi mainitaan nykyisen kalastuslain yhdeksi tärkeäksi tavoitteeksi ammattikalastuksen turvaaminen kalakantojen mahdollisimman suuren pysyvän tuottavuuden avulla. Luonnoksessa pyritään parantamaan kaupallisten kalastajien toimintaedellytyksiä säätämällä mahdollisuus hakea alueellista kalastuslupaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta. Niin ikään on tarkoitus perustaa kalavarojen käyttö ja hoito nykyistä laadukkaampiin valtakunnallisiin ja alueellisiin hoitosuunnitelmiin, joiden perustana olisivat riittävän suuret vesialueet.

Edellä lausuttuja näkökohtia punnittuaan korkein hallinto-oikeus katsoo, että kalastusalueen kokouksen päätös ottaa vuokralle alueensa kalastuskunnilta ammattikalastajien pyydysten käyttämiseen oikeuttavia kalastusoikeuksia ei ole kalastuslain säännösten vastainen. Päätös ei liioin ole kalastuslain järjestelmä huomioon ottaen ristiriidassa kalastusalueelle kuuluvien julkisten hallintotehtävien kanssa. Päätöksen tavoite mahdollistaa keskitetty määräaikaisten lupien myöntäminen ammattikalastajille ei ole ristiriidassa kalastuslain tavoitteiden eikä sen säännösten kanssa. Vuokrasopimusten tarkempi sopimusoikeudellinen sisältö ei ole arvioitavana ratkaistaessa nyt kysymyksessä olevan kalastusalueen kokouksen päätöksen lainmukaisuutta.

Lopputulos

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätös on kumottava ja Pohjois-Päijänteen kalastusalueen kokouksen asiaa koskevat päätökset saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.