Turun hallinto-oikeus 23.3.2011 nro 11/0172/3

A on hakenut Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta (jäljempänä myös ELY-keskus) lupaa taksiliikenteen harjoittamiseen yhdelle tavalliselle taikka yhdelle esteettömälle henkilöautolle, liikennealueena koko maa Ahvenanmaata lukuun ottamatta, asemapaikkana Rusko.

B Oy on hakenut ELY-keskukselta lupaa taksiliikenteen harjoittamiseen yhdelle esteettömälle henkilöautolle, liikennealueena koko maa Ahvenanmaata lukuun ottamatta, asemapaikkana Rusko.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, joka on käsitellyt mainitut hakemukset yhteiskäsittelyssä, on 23.3.2010 antamallaan päätöksellä numero 343125 myöntänyt yhden esteettömän henkilöauton taksiluvan, asemapaikkana Rusko, B Oy:lle ja hylännyt A:n hakemuksen.

A on valittanut ELY-keskuksen päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että päätös kumotaan. Lupa on myönnettävä hänelle eikä B Oy:lle.

B Oy:llä ei ole käytännössä riittäviä mahdollisuuksia hoitaa Ruskon taksiliikennettä. Yhtiön asemapaikka on Nousiaisissa. Yhtiöllä ei ole asemapaikkaa Ruskolla, eikä Ruskolla ole erillistä taksiasemaakaan, joten yhtiön harjoittama taksiliikenne hoidettaisiin Nousiaisista käsin. Pelkkä siirtyminen Nousiaisista Ruskolle kestää jopa 20 - 30 minuuttia.

ELY-keskus on antanut lausunnon. A on antanut vastaselityksen. B Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Hallinto-oikeus on A:n valitukseen antamallaan valituksenalaisella päätöksellä kumonnut ELY-keskuksen päätöksen, jolla A:n hakemus oli hylätty ja taksilupa myönnetty B Oy:lle, ja palauttanut asian ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Ely-keskus ei ollut voinut ratkaista asiaa ottamatta huomioon, miten B Oy:lle myönnetyn taksiluvan mukaista Ruskon asemapaikkaa koskevaa liikennettä tultaisiin tuota asemapaikkaa koskevien hakemusten mukaan harjoittamaan.

Hallinto-oikeuden päätöksen estämättä B Oy:llä on oikeus harjoittaa taksiliikennettä nyt kumotulla luvalla siihen asti, kun asia on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa uudelleen käsittelyn jälkeen ratkaistu.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Taksiliikennelaissa asemapaikalla tarkoitetaan paikkaa tai kuntaa, josta liikennettä harjoitetaan tai aiotaan harjoittaa ja jonne liikenteessä käytetty auto viedään ajon tai toimeksiannon päätyttyä. Lain taksiluvan myöntämistä koskevien säännösten mukaan luvassa on muun ohella vahvistettava liikenteen asemapaikka. Taksiluvan haltija on velvollinen harjoittamaan liikennettä taksiluvan mukaisesti.

B Oy:llä on ennestään taksilupa asuinpaikkana Nousiainen. Yhtiön ja liikenteestä vastaavan henkilön osoite on Nousiaisissa. Yhtiön nyt kyseessä oleva hakemus koskee taksiliikenteen harjoittamista siten, että luvan mukaisena asemapaikkana on Rusko. Hakemuksesta tai muistakaan asiakirjoista ei käy ilmi, miten liikennettä tultaisiin harjoittamaan Ruskolta käsin siten, että laissa oleva edellytys auton palauttamisesta sinne ajon tai toimeksiannon päätyttyä toteutuu. Asia on tältä osin jäänyt selvittämättä.

Sovelletut oikeusohjeet

Taksiliikennelaki 2 § 5 kohta, 10 § 1 momentti ja 12 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sirpa Aaltonen, Ritva Isomoisio ja Matti Leikkonen.

1. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja keskuksen päätös pysytetään voimassa.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 31.1.2011 taltionumero 198 katsonut, että ELY-keskuksella oli samantyyppisessä taksilupaa koskevassa asiassa valitusoikeus. Kyseisessä asiassa hallinto-oikeus oli palauttanut niin ikään hakemukset ELY-keskukselle uudelleen käsiteltäviksi, koska lääninhallitus oli jättänyt selvittämättä hakijoiden palveluammattikokemusta. Korkein hallinto-oikeus totesi päätöksessään, että hallinto-oikeuden päätökseen sisältyy kannanotto siitä, että selvityksellä voi olla ratkaiseva vaikutus lopputulokseen. Kysymys oli täten korkeimman hallinto-oikeuden perustelujen mukaan sellaisesta lupaviranomaista sitovasta asiaratkaisusta, jota hallintolainkäyttölain 5 §:ssä tarkoitetaan, kun otetaan huomioon, ettei lupaviranomainen voi asian palautuksen jälkeen palautuspäätöksen mukaisesti ratkaistuaan asian saattaa palautuspäätöstä muutoksenhakutuomioistuimen tutkittavaksi. Tilanne on identtinen nyt puheena olevassa tapauksessa.

ELY-keskuksella on valitusoikeus asiassa myös oikeuskäytännön yhtenäisyyden perusteella. Turun hallinto-oikeuden valituksenalainen päätös on ristiriidassa Kuopion hallinto-oikeuden 20.12.2010 antaman päätöksen numero 11/01723/03 kanssa. Julkisen edun eli oikeuskäytännön yhtenäisyyden vuoksi on tarpeen, että ELY-keskuksella katsotaan olevan valitusoikeus tässä asiassa. Muutoin on vaarana, että lakia sovelletaan hallinto-oikeuksien eriävien päätösten johdosta eri tavoin eri ELY-keskusten toimialueilla.

Taksiliikennelain 6 § sisältää edellytykset taksiluvan myöntämiselle. Kyseisen lainkohdan mukaan lupa myönnetään hakijalle, joka täyttää pykälässä luetellut edellytykset, jollei lain 19 §:stä eli taksilupien enimmäismääristä eli kiintiöistä muuta johdu. Lisäksi lain 31 §:n 3 momentti sisältää siirtymäsäännöksen, jonka mukaan luvat myönnetään vuoden 2011 loppuun saakka niille, joilla on kokemusta taksinkuljettajana tai palveluammatissa.

Taksiliikennelain 6 § ei sisällä harkinnanvaraisuutta. Lainkohdan mukaan lupa on myönnettävä edellytykset täyttävälle, mikäli kiintiössä on tilaa.

Taksiliikennelakia uudistettaessa (HE 38/2006 vp) todettiin, että taksilupien määrällinen rajoittaminen lähtökohtaisesti rajoittaa perusoikeutta eli elinkeinovapautta. Näin ollen elinkeinovapautta rajoittavien säännösten tulee olla tarkkarajaisia ja hakijoiden ennakoitavissa. Edellinen laki nojautui vahvasti niin kutsuttuun tarveharkintaan. Lääninhallitus myönsi luvan, mikäli katsoi sille tarvetta olevan. Lupa myönnettiin taholle, joka täytti lain melko löyhät määritelmät, ja tämän lisäksi hakijan sopivuudesta pyydettiin laajalti lausuntoja. Edellisen lain maininta yritystoiminnan tarkoituksenmukaisuudesta esimerkiksi viittasi siihen, että yritykset usein toimivat asemapaikalla tai sen välittömässä läheisyydessä. Henkilöliikennelain aikana myönnettiin vain erittäin poikkeuksellisesti lupia yhtiöille, joiden vastuuhenkilöt ja toimipaikka eivät olleet asemapaikalla.

Turun hallinto-oikeuden päätöksessä ei kuitenkaan ole otettu huomioon sitä seikkaa, että kaikki tällainen niin kutsuttu vapaa harkinta poistettiin laista kokonaisuudistuksen yhteydessä vuonna 2007. Kokonaisuudistuksen valmistelussa nimenomaisesti todettiin, että esimerkiksi luvanhaltijan sopivuudella, asuinpaikalla tai taksinkuljettajakokemuksen paikkakunnalla ei saa olla merkitystä lupia myönnettäessä. Lain voimaantulon jälkeen on ympäri Suomen myönnetty lukuisille suurille, usean taksiluvan yhtiöille taksilupia hyvinkin kauas, usein satojen kilometrien päähän yhtiön varsinaisesta toimipaikasta. Mikäli Turun hallinto-oikeuden päätöksessä oleva periaate, jonka mukaan yhtiön liikenteestä vastaavan henkilön asuinpaikalla voi olla jotakin merkitystä taksilupaa myönnettäessä, otettaisiin laajempaan käyttöön lupahallinnossa, tulisi satoja taksilupia ottaa välittömästi valvontatoimenpiteiden kohteeksi. Suomessa suurimmilla taksiyhtiöillä on tällä hetkellä liikennelupia kaikilla ELY-keskusten toimialueilla Lapista Uudellemaalle, eikä asiaa ole todettu lainvastaiseksi tai sinällään selvitystä vaativaksi.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on annettu asiallista merkitystä hakijayhtiön liikenteestä vastaavan henkilön kotipaikalle. Taksiliikennelaki ei enää edellytä, että liikenteestä vastaavalla tai luvanhaltijalla ylipäätään pitäisi olla edes taksin ammattiajolupaa tai taksinajokokemusta. Tällaisia luvanhaltijoita on myös jossakin määrin. B Oy:llä oli jo entuudestaan kaksi taksilupaa. ELY-keskus pitää hyvin epätodennäköisenä, että liikenteestä vastaava henkilö, oli hänen asuinpaikkansa missä tahansa, kykenisi ajamaan kaikilla kolmella luvalla yhtäaikaisesti. Asuinpaikalla ei voi olla merkitystä lupia myönnettäessä, koska luvanhaltija voi käyttää kuljettajaa.

Asialla on periaatteellista merkitystä ELY-keskusten ratkaisutoiminnalle ja myös voimassa oleville luville. Kyseisen päätöksen sisältö on herättänyt laajaa epätietoisuutta ELY-keskuksissa ja myös kysymyksiä siitä, tarkoittaako kyseinen päätös palaamista ennen vuotta 2007 voimassa olleeseen luvanhakijoiden tarveharkintaiseen arviointiin. Tämä olisi sekä taksiliikennelain sanamuodon että myös sen taustalla olevan perusoikeuksien mahdollisimman vähäisen rajoittamisen vastaista.

ELY-keskuksen ei tule lupia myöntäessään selvittää seikkoja, joilla ei voi olla mitään merkitystä lupia myönnettäessä. Asiassa on myös otettava huomioon Kuopion hallinto-oikeuden 20.12.2010 antama päätös. Kyseisessä päätöksessä on todettu, että mahdolliset rikkomukset, laiminlyönnit tai se, ettei luvanhaltija enää täytä luvan myöntämisen edellytyksiä, ovat taksiliikenteen valvontaan liittyviä seikkoja, jotka eivät tule oikeudenkäynnin kohteeksi taksiluvan myöntämistä koskevassa asiassa. Myös tässä asiassa on kysymys seikoista, jotka ovat valvonnallisia, koska hallinto-oikeus lienee päätöksessään ajatellut, että muualla kuin asemapaikalla sijaitseva liikenteestä vastaavan asuinosoite saattaisi heikentää liikenteen harjoittamisen mahdollisuutta. Tällainen mahdollinen laiminlyönti tulisi kuitenkin tutkia vasta valvonta-asiana.

Turun hallinto-oikeuden päätös olisi lainmukainen, mikäli kysymys olisi henkilöliikennelain soveltamisesta. Kyseiset säännökset on kuitenkin kumottu jo vuonna 2007.

2. B Oy on valituksessaan vaatinut, että Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että taksilupa Ruskolle myönnetään elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksen mukaisesti B Oy:lle.

Yhtiön kotipaikalla ei voi olla merkitystä taksiluvan myöntämisessä. Laki ei edellytä, että taksiluvan haltija tai liikenteestä vastaava johtaja asuu samalla paikkakunnalla kuin mihin taksilupa on myönnetty. Liikennettä voidaan hoitaa lupaehtojen mukaisesti, vaikka Ruskolla ei taksiasemaa olekaan.

A:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valitusten johdosta.

B Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen johdosta.

Korkein hallinto-oikeus on Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja B Oy:n valituksista tutkinut asian. Turun hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 23.3.2010 tekemällään päätöksellä numero 343125 myöntänyt yhden esteettömän henkilöauton taksiluvan, asemapaikkana Rusko, B Oy:lle.

B Oy:llä on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen mukaan ennestään kaksi taksilupaa, asemapaikkana Nousiainen. Yhtiön ja liikenteestä vastaavan henkilön kotipaikka on Nousiainen. Yhtiön nyt kyseessä oleva hakemus koskee taksiliikenteen harjoittamista siten, että luvan mukaisena asemapaikkana on Rusko.

Taksiliikennelain 6 §:n mukaan taksilupa myönnetään hakijalle, joka täyttää pykälässä säädetyt edellytykset. Taksilupien enimmäismääristä säädetään taksiliikennelain 19 §:ssä ja luvan hakijoiden keskinäisestä etusijajärjestyksestä lain 10 §:ssä, 1.1.2012 alkaen 10 a §:ssä.

Taksiliikennelain 10 §:n 1 momentin mukaan taksiluvassa on vahvistettava liikenteen asemapaikka. Lain 2 §:n 5 kohdan mukaan asemapaikalla tarkoitetaan paikkaa tai kuntaa, josta liikennettä harjoitetaan tai aiotaan harjoittaa ja jonne liikenteessä käytetty auto viedään ajon tai toimeksiannon päätyttyä.

Taksiliikennelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 38/2006 vp) 2 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan asemapaikan määritelmää täsmennettäisiin siten, että siinä säädettäisiin velvollisuudesta viedä auto ajon tai toimeksiannon jälkeen asemapaikalle. Asemapaikalle ei tarvitsisi palata välittömästi, jos kysyntä edellyttää vieraalla asemapaikka-alueella viipymistä. Oman asemapaikan kysynnän tyydyttäminen olisi kuitenkin ensisijainen tehtävä. Asemapaikkoja voi olla yksi tai useampi. Ne voivat olla yhdellä tai useammalla paikkakunnalla.

Lupaan merkitty asemapaikka on taksiliikennelain muuttamista koskevaan hallituksen esitykseen (HE 82/2009 vp) sisältyvän nykytilan kuvauksen mukaan perinteisesti ollut yksi tärkeä keino ohjata autot käytännössä tietyn paikkakunnan ajoihin, määräyksen velvoittaessa autoilijaa olemaan yleensä saatavilla ajoihin asemapaikalla. Autoilija voi siten viedä asiakkaan minne tahansa Suomessa ja sitoutua toimeksiantoon muualla, mutta ei voi vapaasti jäädä odottelemaan kyytejä asemapaikkansa ulkopuolelle.

Taksiliikennelain 12 §:n 1 momentin mukaan taksiluvan haltija on velvollinen harjoittamaan liikennettä taksiluvan mukaisesti. Näin ollen ja kun otetaan huomioon, että taksiluvan haltija voi käyttää kuljettajaa taksiliikenteen harjoittamisessa ja että asemapaikkamääräysten noudattamista valvotaan liikenteen valvonnassa, josta on säädetty taksiliikennelain 5 luvussa (Valvonta ja taksiluvan peruuttaminen), kysymystä siitä, miten liikennettä käytännössä tultaisiin harjoittamaan Ruskolta käsin, ei ratkaista taksiluvan myöntämisen yhteydessä.

Edellä olevilla perusteilla A:n ELY-keskuksen päätöksestä tekemä valitus olisi tullut hylätä. Tämän vuoksi Turun hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Esa Aalto, Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila ja Timo Viherkenttä. Asian esittelijä Marja Leena Kemppainen.