2013 false

KHO:2013:146

Liikenneviraston päätöksellä oli hyväksytty valtatien uutta linjausta koskeva yleissuunnitelma. A:lla, joka asui valtatien uuden linjauksen vaikutuspiirissä, oli tien toteuttamisesta etukäteen arvioitujen ympäristövaikutusten perusteella oikeus valittaa päätöksestä.

Maantielaki 105 § 1 momentti
Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 momentti

Vrt. KHO 2.10.1975 T 3755.

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 14.12.2012 nro 12/0659/2

 Liikenneviraston päätös

Liikennevirasto on 23.6.2011 tekemällään päätöksellä nro 916/0720/2011 hyväksynyt yleissuunnitelman "Valtatie 12 (Tampereen Rantaväylä) välillä Santalahti - Naistenlahti, Tampere".

Yleissuunnitelman mukaan valtatie linjataan uuteen maastokäytävään noin 3,1 kilometrin matkalla Santalahden ja Naistenlahden välisellä osuudella suunnitelmakarttojen mukaisesti. Valtatie sijoittuu tunneliin noin 2,3 kilometrin osuudella, josta betonitunnelia Santalahden päässä on noin 100 metriä ja loppuosa on kalliotunnelia.

 Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A, B, Yhdistys C sekä D ja E ovat valittaneet Liikenneviraston päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle.

Hallinto-oikeus on maantielain 105 §:n 1 momenttiin ja hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momenttiin viitaten pyytänyt A:ta ja B:tä esittämään selvitystä siitä, millä perusteilla he katsovat olevansa oikeutettuja valittamaan.

A on hallinto-oikeuden täydennyspyyntöön antamassaan vastauksessa ilmoittanut olevansa tunnelin suuaukkoon rajautuvaa kiinteistöä hallinnoivan As Oy:n osakkeenomistaja ja kiinteistöllä sijaitsevan rakennuksen asukas. Yleissuunnitelman hyväksymistä koskeva päätös vaikuttaa välittömästi A:n etuun muun ohella sillä perusteella, että suunnitelman mukainen hanke lisää liikenteestä aiheutuvaa melua ja heikentää ilmanlaatua hänen asunnossaan ja asuntoa ympäröivillä oleskelualueilla.

B on hallinto-oikeuden täydennyspyyntöön antamassaan vastauksessa katsonut olevansa oikeutettu valittamaan, koska Liikenneviraston päätöksen valitusosoitus ei ole sisältänyt valitusoikeuden rajoitusta tai valituskieltoa. Lisäksi B on viitannut siihen, että päätöksellä rajoitettaisiin maankäyttö- ja rakennuslain sekä Euroopan unionin direktiivin (2004/54/EY) toteutumista.

Liikennevirasto on antanut lausunnon.

Valittajat ovat antaneet selitykset.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta D:n ja E:n valituksen myöhässä saapuneena. Hallinto-oikeus on tutkinut asian A:n, B:n ja Yhdistys C:n valituksista ja hylännyt valitukset sekä A:n ja yhdistyksen vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut valitusten hylkäämistä muun ohella seuraavasti:

 Yleissuunnitelman hyväksyminen

Sovellettavat oikeusohjeet

Maantielain 13 §:n 1 momentin mukaan maantietä parannetaan yleisen liikenteen tarpeen vaatiessa taikka liikenteestä aiheutuvien haittojen poistamiseksi tai vähentämiseksi taikka maankäytön sitä edellyttäessä. Uusi maantie tehdään, jos olemassa oleva maantieverkko ei täytä enää yleisen liikenteen tai maankäytön tarpeita eikä tien parantamisella tai muutoin liikennejärjestelmää kehittämällä voida tarkoituksenmukaisesti tyydyttää näitä tarpeita taikka poistaa tai riittävästi vähentää liikenteestä aiheutuvia haittoja.

Saman pykälän 2 momentin mukaan maantie on rakennettava siten, että tien tarkoitus saavutetaan mahdollisimman edullisesti ja tuottamatta kenellekään enempää vahinkoa tai haittaa kuin tarve vaatii. Rakentamisessa on otettava erityisesti huomioon liikenneturvallisuus, tien liikenteellinen ja tekninen toimivuus sekä ympäristönäkökohdat. Maantietä ei saa rakentaa vastoin oikeusvaikutteista kaavaa.

Maantielain 17 §:n mukaan yleissuunnitelman ja tiesuunnitelman tulee perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen kaavaan, jossa maantien sijainti ja suhde muuhun alueiden käyttöön on selvitetty. Alueella, jolla on laadittavana tai muutettavana oikeusvaikutteinen kaava, voidaan ryhtyä toimenpiteisiin kaavan tavoitteisiin perustuvan yleis- tai tiesuunnitelman laatimiseksi.

Saman pykälän 2 momentin mukaan valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet sekä maakuntakaava ja yleiskaava on otettava huomioon siten kuin maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään. Yleissuunnitelmaa ei saa hyväksyä vastoin maakuntakaavaa tai oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Yleissuunnitelma voidaan hyväksyä vastoin voimassa olevaa asemakaavaa, jos kunta sitä puoltaa.

Maantielain 19 §:n mukaan yleissuunnitelmassa on esitettävä selvitys maantien tarpeellisuudesta ja tutkituista vaihtoehdoista, tien liikenteelliset ja tekniset perusratkaisut, tien likimääräinen sijainti sekä tien arvioidut vaikutukset, kuten vaikutukset tie- ja liikenneoloihin, liikenneturvallisuuteen, maankäyttöön, kiinteistörakenteeseen ja ympäristöön sekä ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen. Suunnitelmassa tulee esittää myös mahdollisuudet haitallisten vaikutusten poistamiseksi tai vähentämiseksi sekä alustava kustannusarvio.

Maantielain 20 §:n mukaan yleissuunnitelma on ohjeena tiesuunnitelmaa laadittaessa.

Asiaratkaisu

YVA-selostuksesta ilmenee, että Valtatie 12 toimii Tampereella merkittävänä kaupungin sisääntuloväylänä sekä valtakunnallisen ja seudullisen liikenteen yhteytenä. Valtatie sijoittuu kaupungin ydinkeskustan pohjoispuolelle Näsijärven rantaan ja sitä kutsutaan Rantaväyläksi (Paasikiventie - Kekkosentie). Tieosuus on Suomen vilkkain maantie pääkaupunkiseudun ulkopuolella. Rantaväylä on ajoneuvoliikenteen tärkein yhteys kaupunkiseudun luoteis- ja koillisosista Tampereen keskustaan.

Rantaväylällä on ollut jo vuosia sujuvuus- ja liikenneturvallisuusongelmia, jotka aiheutuvat suuresta liikennemäärästä, tien paikoin pienipiirteisestä pystygeometriasta ja tieosuudelle sijoittuvista kuudesta liikennevalo-ohjatusta tasoliittymästä. Rantaväylällä kulkee paljon erityisesti työmatka- ja asiointiliikennettä. Vuosittain Santalahden ja Kalevan puistotien välisellä osuudella tapahtuu keskimäärin 40 onnettomuutta. Rantaväylää käyttää noin 20 % kaupungin ja kaupunkiseudun länsiosiin suuntautuvasta joukkoliikenteestä. Linja-autoliikenne kärsii myös ajoittain ruuhkista.

Vuonna 2010 Rantaväylän keskimääräinen liikenne on vaihdellut 32 800 - 44 500 ajoneuvoa vuorokaudessa. Raskasta liikennettä tästä on ollut keskimäärin 3,3 %. Liikenteen määrät tulevat kasvamaan Rantaväylällä vuoteen 2030 tieosuudesta riippuen 15 - 28 %.

Rantaväylän vilkas liikenne aiheuttaa melua ja ilmansaasteita sekä viihtyvyyshaittoja ja turvattomuutta lähialueen asukkaille. Rantaväylän rinnalla kulkee yhtenäinen itä-länsisuuntainen yhdistetty kevyen liikenteen väylä, joka on pitkämatkaisen pyöräilyn pääreitti Tampereen keskustan ja Pispalan kannaksen yli. Rantaväylän liikenteen haitat heikentävät merkittävästi reitin käytettävyyttä ja houkuttelevuutta. Liikenteen melu ja ilmansaasteet haittaavat myös nykyisen Santalahden rantapuiston ja Näsinpuiston virkistyskäyttöä.

Väylä pirstoo ympäristöä ja vaikeuttaa maankäyttöä ja yhdyskuntarakenteen kehittämistä Onkiniemessä, Santalahden ja Mustalahden satama-alueella sekä Ranta-Tampellassa. Vaikutukset ulottuvat myös muun muassa Lentävänniemen, Lielahden ja Niemenrannan kehittämismahdollisuuksiin. Rantaväylän suunnitelmat vaikuttavat myös tien eteläpuolelle sijoittuvan Tampere - Seinäjoki - Oulu pääradan kehittämiseen ja Tampereen katuraitiotien suunnitteluun.

Oikeusvaikutteinen kaava

Yleissuunnitelman alueella on voimassa Pirkanmaan maakuntakaava, jonka valtioneuvosto on vahvistanut 29.3.2007. Maakuntakaavassa on osoitettu rantaväylä merkittävästi parannettavana tienä ja Vaitinaron, Naistenlahden ja Santalahden eritasoliittymät on merkitty uusina eritasoliittyminä. Kaavaselostuksesta ilmenee, että maankäytöllisistä syistä Pirkanmaan liitto pitää pitkän tunnelin sisältämää päävaihtoehtoa parempana. Lausunnossaan yleissuunnitelmasta Pirkanmaan liitto toteaa, että maakuntakaavassa Tampereen rantaväylä on esitetty merkittävästi parannettavana tieyhteytenä. Merkinnällä osoitetaan sellaisia maakunnan yhdyskuntarakenteen kannalta merkittäviä yhtenäisiä tieosia, joilla liikkumisen tarve tai ympäröivä maankäyttö edellyttää tien merkittävää parantamista.

Yleissuunnitelman käsittävällä alueella ei ole voimassa oikeusvaikutteista maankäyttöä ohjaavaa yleiskaavaa lukuun ottamatta alueen länsipäätä, jossa on voimassa Santalahden oikeusvaikutteinen yleiskaava, jossa on Santalahden liittymäalueen varaus. Liikenneverkon osalta yleissuunnitelman alueella on voimassa oikeusvaikutteinen Keskustan liikenneosayleiskaava 2006, jonka mukainen yleissuunnitelma on.

Kalliotunnelin osuudella ei ole voimassa maanalaista asemakaavaa. Asemakaava nro 8156 on hyväksytty kunnanvaltuustossa ja siitä on valitettu hallinto-oikeuteen. Maantielain 17 §:n 2 momentin mukaan yleissuunnitelma voidaan hyväksyä vastoin voimassa olevaa asemakaavaa, jos kunta sitä puoltaa. Tampereen kaupunki on ilmoittanut puoltavansa yleissuunnitelman hyväksymistä.

Yleissuunnitelman voidaan katsoa perustuvan oikeusvaikutteiseen kaavaan eikä se ole kaavan vastainen. Alueella on myöskin vireillä yleissuunnitelman mukaiseen tunnelivaihtoehtoon ja sen maankäytöllisiin ratkaisuihin liittyen neljän asemakaavan muutokset, joista kaikista on valitus hallinto-oikeudessa. Maakuntakaava sallii toteutettavaksi sekä pitkän tunnelin vaihtoehdon että valittajan mainitseman lyhyen tunnelin vaihtoehdon. Tampereen kaupunki on lisäksi puoltanut yleissuunnitelman hyväksymistä.

Liikenneosayleiskaava on lainvoimainen eikä sen ajanmukaisuutta ratkaista yleissuunnitelman yhteydessä.

Ympäristövaikutusten arviointimenettely

Nyt kysymyksessä oleva hanke on ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain mukainen hanke, johon Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöksen 29.6.2009 mukaan on sovellettava ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 13 §:n mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen tai tehdä muuta siihen rinnastettavaa päätöstä ennen kuin se on saanut käyttöönsä arviointiselostuksen ja yhteysviranomaisen siitä antaman lausunnon. Hanketta koskevasta lupapäätöksestä tai siihen rinnastettavasta muusta päätöksestä on käytävä ilmi, miten arviointiselostus ja siitä annettu yhteysviranomaisen lausunto on otettu huomioon.

Saman lain 17 §:n 2 momentin mukaan se, jolla muutoin on oikeus hakea päätökseen valittamalla muutosta, voi valituksessaan vedota siihen, ettei arviointimenettelyä ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osin puutteellisesti.

YVA-asetuksen 10 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan arviointiselostuksessa on esitettävä tarpeellisessa määrin selvitys hankkeen ja sen vaihtoehtojen toteuttamiskelpoisuudesta.

Valituksenalaisen yleissuunnitelman arviointiselostuksesta ilmenee, että arvioinnin kohteena ovat olleet neljän vaihtoehdon eli nykyisen väylän (Ve 0), nykyisen väylän parannettuna tasoliittymin (Ve 0+), Onkiniemen lyhyen tunnelin ja eritasoliittymien (Ve 1) ja tiesuunnitelman mukaisen pitkän tunnelin (Ve 2) ympäristövaikutukset.

Valittajan esittämä väylävaihtoehto 1+ on suurelta osin päätösvaihtoehdon 1 kaltainen ja joitakin vaihtoehdon 1+ yksityiskohtia on arvioitu YVA-selostuksessa. Arviointiselostuksessa on selostettu myös aiemmin karsittuja vaihtoehtoja ja niiden karsintaperusteita sekä yleisön esittämiä ratkaisuehdotuksia ja ideoita. Vertailtaviksi otettujen vaihtoehtojen ominaisuuksia parantavia ehdotuksia on otettu huomioon. Ympäristövaikutusten arviointia ei ole ollut tarpeellista tehdä kaikista yleisön esittämistä vaihtoehdoista vaan arvioitaviksi on voitu ottaa valitut neljä vaihtoehtoa. Ympäristövaikutusten arviointimenettely ei siten ole ollut YVA-asetuksen 10 §:n 1 momentin 6 kohdan vastainen.

Rakentamisaikaisten liikennejärjestelyjen yksityiskohtainen vertailu eri vaihtoehtojen kesken ei ole yleissuunnitelmatasolla tarpeen. Arviointiselostuksessa on todettu, että tunnelin rakentamisen aikana suurin osa tien rakentamisesta uudella linjauksella tunneliin on mahdollista toteuttaa haittaamatta nykyisen erittäin vilkkaasti liikennöidyn tien liikennettä. Työaikaisten liikennejärjestelyjen yksityiskohtainen suunnittelu on ajankohtaista rakennussuunnitteluvaiheessa. Myöskään Naistenlahden eritasoliittymän vaiheittaista rakentamisjärjestystä ei ole ollut tarpeen kuvata yleissuunnitelmaa koskevassa YVA-selostuksessa.

Edellä kerrottu huomioon ottaen YVA-arviointia on pidettävä riittävänä ympäristövaikutusten huomioon ottamiseksi valituksessa tarkoitettua maantielain mukaista yleissuunnitelmaa laadittaessa ja siitä päätettäessä.

Ympäristövaikutusten arviointi on tiesuunnittelun eri vaiheissa jatkuva prosessi, se ei ole päätöksentekoa. Tämän vuoksi vaikutuksia voidaan arvioida ja selvityksiä tehdä myöskin varsinaisen YVA-menettelyn jälkeen. YVA-selostuksessa on huomioitu tunnelin onnettomuusriskit ja todettu vaihtoehtoisten reittien tarpeellisuus. Asia on tarkentunut yleissuunnitelman luvussa 6.1.1, jossa on selvitetty liikenteen ohjaaminen Rantaväylän tunnelin poikkeustilanteissa. Yleissuunnitelma ei ole valittajan tarkoittamalla tavalla tunnelidirektiivin 2004/54/EY liitteen I kohdan 3.6 vastainen.

YVA-selostuksessa on tullut huomioida rakentamisen aikaisen tärinän vaikutukset delfinaarioon Särkänniemen alueella. Vaihtoehdon 2 mukainen louhinta paksun kalliokaton (8 - 12 metriä) alla aiheuttaa vähemmän tärinää kuin delfinaarion lähellä pinnassa tapahtuva louhinta. Asiassa ei ole ilmennyt valittajan mainitsemalla tavalla virheellistä tulkintaa mahdollisen tärinän osalta.

YVA-selostuksesta ja sen liiteasiakirjoista ilmenee, että ilman epäpuhtauksia koskevat raja-arvot eivät ylity siellä, missä ne ovat voimassa eli liikennealueiden ulkopuolisilla alueilla. Lisäksi selostuksessa on todettu, että Ve 2 mukaisen ratkaisun jatkosuunnittelussa on ilmanlaadun parantamiseksi kehitettävä suuaukkoratkaisuja etenkin Santalahdessa ja laadittava suuaukkoalueiden lähimittakaavaiset päästötarkastelut ratkaisujen varmistamiseksi. Yleissuunnitelmassa on myöskin todettu, etteivät ohjearvot ylity kuin vähäisessä määrin liikennealueen ulkopuolella. Yleissuunnitelmassa edellytetään myöskin, että kattava typen oksidien ja hiukkasten jatkuva seuranta järjestetään tunnelin suuaukkojen alueella. Seurannan pisteet ja seurannan raportointi määritellään lupamenettelyn yhteydessä. Ilmanpuhtauksista, oikeastaan ilman epäpuhtauksista, säädetyt kansalliset ohje- ja raja-arvot on huomioitu YVA-selostuksessa.

Tunnelidirektiivin liitteen I kohdan 2.9.3 mukaan pitkittäisilmanvaihto ei ole ilman riskianalyysiä mahdollista kaksisuuntaisissa tunneleissa tai ruuhkautuneissa yksisuuntaisissa tunneleissa. Ve 2 on yksisuuntainen tunneli, jossa ei ole selvitysten mukaan odotettavissa direktiivin tarkoittamaa liikenteen ruuhkautumista. Riskianalyysin laatiminen ympäristövaikutusten arvioinnin yhteydessä ei ole ollut tarpeen.

YVA-selostuksen kuvassa 16.6 on esitetty TALLI-mallilla tehdyt liikenne-ennusteet vuodelle 2030. YVA-selostuksessa tehdyt ennusteet perustuvat Tampereen seudun rakennemallityön maankäyttömalliin. Aikaisempi TALLI-mallista tehty ennuste voi perustua esimerkiksi maakuntakaavan mukaiseen maankäyttöön.

Tunnelit ja kalliotilat rakennetaan useimmiten pohjaveden pinnan alapuolelle. Yleissuunnitelmasta ilmenee, että Rantaväylän tunneliratkaisussa ja rakentamisen aikaisessa työn suunnittelussa on käytetty tulvakorkeutta, jonka on määrittänyt Pirkanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue. Tunnelin rakentamisen ajaksi laaditaan myöskin erillinen rakentamisen aikainen pohjaveden, pintaveden ja painumien hallintaohjelma. Louhinnan etenemisen myötä pohjaveden pintoja seurataan intensiivisesti (1 krt/d - 1 krt/kk) ja tulokset yhdessä vuotovesimäärien seurannan sekä kallion rakennetiedon kanssa ohjaavat tunnelin rakentamisen aikaisia lopullisia kallion tiivistämistoimenpiteitä. Mikäli vuotovesiä päätetään johtaa vesistöön, seurataan kuivatusvesien laatua selkeytysaltaista poisjohdettavista vesistä ja vesistöstä, jonne vedet johdetaan. Tunnelin käytön aikainen tarkkailuohjelma laaditaan rakentamisen aikana saatujen tulosten perusteella.

YVA-menettelyn yhteysviranomainen, Pirkanmaan ELY-keskuksen Ympäristö- ja luonnonvarat -vastuualue, toteaa 15.7.2010 antamassaan lausunnossa, että hankkeesta laaditussa ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa on arvioitu riittävästi hankkeen ja sen vaihtoehtojen keskeiset merkittävät ympäristövaikutukset.

Edellä kerrottu huomioon ottaen YVA-arviointia on pidettävä riittävänä yleissuunnitelman laillisuuden arvioimiseksi eikä arvioinnin luotettavuutta ole ollut syytä epäillä.

Kaupunginhallituksen kokous 24.1.2011

Kaupunginhallitus ei ole tehnyt valituksessa mainittua YVA-lain 13 §:n tarkoittamaa päätöstä vaan sen on tehnyt myöhemmin Liikennevirasto. Tampereen kaupunginhallitus antoi lausunnon yleissuunnitelmasta Pirkanmaan ELY-keskukselle. YVA-selostuksen ja ELY-keskuksen siitä antaman lausunnon puuttuminen ei ole ollut lausunnon antamisen esteenä. Yleissuunnitelma ei ole tältä osin lainvastainen.

Onkiniemen ja Santalahden eritasoliittymät

Asiakirjoista ilmenee, että YVA-selostuksessa valittu Ve 2 on arvioitu parhaimmaksi vaihtoehdoksi niin liikenteellisiltä kuin maankäytöllisiltä osa-alueiltaan. Valinnan oikeellisuutta ei ole syytä epäillä valittajan esittämien Haarlan kiinteistöön ja laajennusosaan kohdistuvien uhkakuvien vuoksi.

Ranta-Tampella

Yleissuunnitelman arvioiden perusteella valittu ratkaisu, Ve 2, ratkaisee nykyisen tien liikenteelliset ongelmat ja mahdollistaa samalla hankevaihtoehdoista ainoana maankäytön kehittämisen tavalla, jonka Tampereen kaupunki on itsemääräämisoikeutensa perusteella valinnut. Vaihtoehto vähentää tien kaupunkikuvaa hallitsevaa vaikutusta sekä edistää jalankulkua ja pyöräilyä. Se luo parhaat mahdollisuudet myös Ranta-Tampellan maankäytön kehittämiseen, Mustalahden satama-alueen ja Särkänniemen jalankulkuyhteyksien sekä Särkänniemen alueen yleiseen kehittämiseen. Edellä kerrotut seikat on rakentamiskustannusten edullisuuden ja liikenteellisten vaikutusten lisäksi otettava ratkaisussa huomioon.

Mielipiteet

Yleissuunnitelma ei ole lainvastainen siksi, että sitä ei ole hyväksytty esitettyjen mielipiteiden edellyttämällä tavalla.

Kaupunkikuva

YVA-selostuksen mukaan pitkän tunnelin vaihtoehto luo parhaat edellytykset Näsijärven rantavyöhykkeen taajamakuvan parantamiseksi. Sillä seikalla, että maisemakuva ja kaupunkikuva tunnelin osalta heikkenee tien käyttäjän näkökulmasta ei ole sellaista vaikutusta kaupunkikuvaan tai kaupungin imagoon, että yleissuunnitelma olisi sen vuoksi lainvastainen.

 Oikeudenkäyntikulut

Koska A:n ja Yhdistys C:n valitukset on hylätty, heille ei tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Tuula Lundén-Laakso ja Marjo Koivu, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Liikenneviraston päätökset kumotaan. Tampereen kaupunki ja Liikennevirasto on velvoitettava yhteisvastuullisesti korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut.

A on viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä sekä muutoin esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Maantielain 13 §:n 2 momentin mukaan maantie on rakennettava siten, että tien tarkoitus saavutetaan mahdollisimman edullisesti ja tuottamatta kenellekään enempää vahinkoa tai haittaa kuin tarve vaatii. Rakentamisessa on otettava erityisesti huomioon liikenneturvallisuus, tien liikenteellinen ja tekninen toimivuus sekä ympäristönäkökohdat.

Maantielain esitöissä (HE 17/2004 vp) todetaan, että lähtökohtana on yhteiskuntataloudellinen tehokkuus, jonka mukaan tien rakentamistoimet tulee kohdentaa ja mitoittaa mahdollisimman tehokkaiksi ja taloudellisiksi. Tien rakentaminen aiheuttaa lähes aina jollekin taholle vahinkoa tai haittaa. Näistä määrätään rahakorvaus maantietoimituksessa. Jos tien rakentamiselle asetetut vaatimukset antavat mahdollisuuden erilaisiin teknisiin ratkaisuihin, tulisi valita se toimintatapa, jolla haitat tai vahingot ehkäistään tai niiden määrä olisi vähin mahdollinen.

Hämeenlinnan hallinto-oikeus edellytti päätöksessään 29.6.2009, että väylähankkeelle laaditaan ympäristövaikutuksen arviointi (YVA). Myös tämä päätös velvoitti Tampereen kaupunkia suorittamaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen 10 §:n 8 kohdan mukaisesti eri vaihtoehtojen tasapuolisen vertailun. Tampereen kaupunki ryhtyi kuitenkin päätöksestä piittaamatta valmistelemaan asemakaavan laadintaa Ranta-Tampellan alueelle vain pitkän tunnelivaihtoehdon pohjalta ennen kuin ympäristövaikutusten arviointi oli vielä valmistunut. Muiden väylävaihtoehtojen mahdollistamia maankäyttöratkaisuja ei otettu edes tutkintaan.

Myös väylävaihtoehtojen osalta on YVA-selostuksen ja yleissuunnitelman vaihtoehtojen vertailu ollut puutteellinen. Vertailua ei voi pitää riittävänä, jos siitä puuttuu kokonaan eri väylävaihtoehtojen keskeiset ominaisuudet lukuarvoina ja lukuarvojen vertailu eri väylävaihtoehtojen välillä. Asiakirjoista ei löydy eri väylävaihtoehtojen osalta edes keskeisten ominaisuuksien lukuarvoja, joita vertailemalla eri väylävaihtoehdot on mahdollista asettaa paremmuusjärjestykseen.

Maantielain 13 §:n 2 momentin ilmaus mahdollisimman edullisesti edellyttää, että vertailuun otetaan kaikki tiedossa olevat vaihtoehdot, kuten YVA-ohjelmavaiheessa esille nostetut väylävaihtoehdot. Tämän toi esille myös Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus YVA-ohjelmasta antamassaan lausunnossa. YVA-selostuksesta on ilmeisesti tarkoitushakuisesti jätetty pois väylävaihtoehto Ve 1+, jossa on muita vaihtoehtoja paremmin pystytty ratkaisemaan Onkiniemen ja Mustanlahden maankäytölliset ongelmat.

Jotta väylävaihtoehdoista voidaan valita yhteiskuntataloudellisin vaihtoehto, vaihtoehdoista on laadittava ensin maankäyttövaihtoehtojen osalta yhteiskuntataloudellinen vertailu. Tätä vertailua ei ole Rantaväylän osalta tehty. Maantielain esitöissä (HE 17/2004 vp) todetaan, että maantien parantaminen on ensisijainen toimenpide uuden tien tekemiseen verrattuna. Tampereen kaupunki on jättänyt kokonaan tutkimatta tällaiset maankäyttövaihtoehdot, jotka perustuvat nykyisen tien parantamiseen.

Puuttuvien yhteiskuntataloudellisten vaihtoehtovertailujen vuoksi ei ole mahdollista arvioida, täyttääkö yleissuunnitelma maantielain 13 §:n vaatimukset mahdollisimman edullisesti, tuottamatta kenellekään enempää vahinkoa tai haittaa kuin tarve vaatii.

2. B on valituksestaan tarkemmin ilmenevillä tunnelin turvallisuustekijöihin liittyvillä perusteilla vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Liikenneviraston päätökset kumotaan. Liikennevirasto on velvoitettava korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut.

Liikennevirasto on antanut valitusten johdosta selityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:

Tampereen Rantaväylä antaa mahdollisuuksia kehittää sekä Tampereen keskustan maankäyttöä että katuverkkoa ja liikennejärjestelyjä. Rantaväylän valmistuttua Tampereen keskusta-alueen maankäyttö tehostuu sekä liikenteen turvallisuus ja sujuvuus paranevat. Myös joukkoliikenteen toimintaedellytykset paranevat, liikennemelu, päästöt ja nykyisen tien estevaikutus vähenevät. Lähialueiden asuinviihtyvyys ja yhteydet keskustaan paranevat. Tampereen Rantaväylän tiehanketta on pidettävä yhteiskunnallisesti merkittävänä.

Ranta-Tampellan asemakaavaprosessia ei arvioida yleissuunnitelman hyväksymispäätöstä koskevassa valitusasiassa. Ympäristövaikutusten arvioinnissa ja edelleen yleissuunnitelmassa eri vaihtoehtojen edullisuutta ja toteuttamiskelpoisuutta on vertailtu laajasti, ottaen huomioon toteuttamisesta aiheutuvien kustannusten vertailun lisäksi kokonaisuutena myös muu mitä maantielaissa edellytetään. Edullisuuden vertailun tekeminen pelkästään toteuttamisesta aiheutuvia kustannuksia vertaamalla ei täytä maantielain edellytyksiä.

Yleissuunnitelman perusteella jatkovaihtoehdoksi valikoituneen pitkän tunnelin vaihtoehdossa sen toteuttaminen tuottaa liikenteelle ja ympäristölle hyvin vähän haittaa, koska työ tehdään pääasiassa maan alla ja nykyisestä liikenneverkosta erillään. Tien valmistuttua liikenteen haitoille altistuvien määrä vähenee merkittävästi muihin vaihtoehtoihin verrattuna. Useiden liikennevalo-ohjattujen liittymien sekä kevyen liikenteen tasoylitysten poistuminen parantavat liikenneturvallisuutta ja kevyen liikenteen olosuhteita. Tien linjaaminen tunneliin perustuu myös siihen, että mahdollisuudet tien parantamiseksi nykyisellä paikallaan on jo käytetty loppuun ja tie ei nykyisellään täytä enää yleisen liikenteen tai maankäytön tarpeita.

Eri väylävaihtoehtojen ominaisuudet ovat olleet taustatietona YVA-selostuksen vaihtoehtojen liikenne-ennusteissa ja liikenteellisissä toimivuustarkasteluissa. YVA-selostuksen vaikutusarvioinnissa on ollut mukana myös typpidioksidi-, pienhiukkas- ja hiilidioksidipäästöt. Väylävaihtoehtojen vertailu ei ole puutteellista sillä perusteella, että siitä puuttuu valituksessa esitettyjä lukuarvovertailuja. Lukuarvot ja niiden numeerinen vertailu, jossa ei oteta huomioon vaihtoehtojen kokonaisvaikutuksia, ei tuo sinällään vertailuun lisäarvoa. Esimerkiksi keskustan saavutettavuuteen ei yksin vaikuta liittymien lukumäärä vaan liikenneväylien ja liittymien toiminnallisuus, sujuvuus, häiriöttömyys sekä turvallisuus kokonaisuutena.

Yleissuunnitelmaan sisältyy liikennetaloudellinen vertailu. Liikennetaloudellisen vertailun tuloksena jatkosuunnitteluun valittu pitkä tunneli on liikennetaloudellisesti hyvin kannattava. Jatkosuunnitteluun valitulla vaihtoehdolla on merkittäviä positiivisia vaikutuksia maankäytön kehittämismahdollisuuksiin, kaupunkikuvaan, maisemaan ja Tampereen keskustan kehittämismahdollisuuksiin. Nämä seikat tekevät valitusta vaihtoehdosta vielä kannattavamman.

Yleissuunnitelman mukainen vaihtoehto täyttää maantielain 13 §:ssä asetetut vaatimukset.

A on antanut vastaselityksen.

B on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan siltä osin kuin hallinto-oikeus on tutkinut B:n valituksen hallinto-oikeudelle. B:n valitus hallinto-oikeudelle jätetään tutkimatta.

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian A:n valituksesta.

2. A:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei tältä osin muuteta.

3. Vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

 Perustelut

1. Valitusoikeus Liikenneviraston päätöksestä

1.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Maantielain valitusoikeutta koskevat säännökset ja lain esityöt

Maantielain 105 §:n 1 momentin mukaan mainitun lain nojalla tehtyyn yleissuunnitelman hyväksymistä koskevaan päätökseen haetaan muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Hallituksen esityksessä maantielaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 17/2004 vp) todetaan maantielain 105 §:n 1 momenttia koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa, että aiemman lain 105 §:n mukaisesti ehdotetaan, että hallintolainkäyttölakia sovellettaisiin haettaessa muutosta ehdotetun lain nojalla tehtyihin päätöksiin.

Maantielain 105 §:n 2 momentin mukaan kunnalla, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella sekä maakunnan liitolla on oikeus hakea muutosta sellaiseen yleis- ja tiesuunnitelman hyväksymispäätökseen, jonka vaikutukset kohdistuvat kunnan alueelle tai viranomaisen toimialueelle.

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 17/2004 vp) todetaan maantielain 105 §:n 2 momentin osalta, että säännös täydentäisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momenttia.

Maantielain 105 §:n 3 momentin mukaan rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä tai säätiöllä on oikeus toimialaansa kuuluvissa asioissa hakea valittamalla muutosta sellaiseen yleis- ja tiesuunnitelman hyväksymispäätökseen, jonka vaikutukset ulottuvat yhteisön tai säätiön toiminta-alueelle.

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 17/2004 vp) todetaan maantielain 105 §:n 3 momentin osalta, että oikeustilan selventämiseksi ja perustuslaissa turvatun osallistumisoikeuden täysimääräiseksi toteuttamiseksi ehdotetaan, että valitukseen oikeutetuiksi tulisivat erilaiset yhteisöt ja säätiöt niiden toimialaa erityisesti rajaamatta.

Maantielain 106 §:n 1 momentin mukaan yleissuunnitelman hyväksymispäätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta siltä osin kuin maantien sijainti ja tekniset ratkaisut on jo hyväksytty lainvoimaisesti oikeusvaikutteisessa kaavassa.

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä (HE 17/2004 vp) todetaan maantielain 106 §:n osalta, että pykälässä säädettäisiin yleis- ja tiesuunnitelman hyväksymispäätöksiä koskevista muutoksenhaun rajoituksista. Säännös vastaisi pääosiltaan aiemman lain 105 a §:ää. Pykälässä ehdotetaan, että yleissuunnitelman ja tiesuunnitelman hyväksymispäätöksestä ei saisi valittaa siltä osin kuin tien sijainti ja tekniset ratkaisut on jo hyväksytty lainvoimaisesti oikeusvaikutteisessa kaavassa. Hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että asianosaiset ovat voineet kaavaa laadittaessa ja hyväksyttäessä käyttää maankäyttö- ja rakennuslain oikeussuojakeinoja valvoessaan etujaan ja oikeuksiaan esimerkiksi kaavan tarkoittaman maantien sijaintia koskevassa asiassa tai sen teknisten ratkaisujen suhteen. Kun nämä ratkaisut sitten kaavassa ovat saaneet lainvoiman ja kun yleissuunnitelmaa eikä tiesuunnitelmaa saa hyväksyä 17 §:n 2 momentin nojalla vastoin mainittua kaavaa, hallituksen esityksen mukaan ei ole perusteita sille, että samat kaavassa jo ratkaistut asiat voitaisiin saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi valittamalla tätä tarkoittavasta yleissuunnitelman tai tiesuunnitelman hyväksymispäätöksestä. Vastaavasti ehdotetaan, että tiesuunnitelman hyväksymispäätökseen ei saisi hakea muutosta silloin, kun maantien sijainti ja tekniset ratkaisut on jo hyväksytty lainvoimaisessa yleissuunnitelmassa.

Hallintolainkäyttölain valitusoikeutta koskeva säännös

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Yleissuunnitelmaa ja sen sisältöä koskevia säännöksiä

Maantielain 18 §:n mukaan yleissuunnitelma on laadittava, jolleivät hankkeen vaikutukset ole vähäiset taikka maantien sijaintia ja sen vaikutuksia ole jo riittävässä määrin ratkaistu asemakaavassa tai oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa. Yleissuunnitelma on aina laadittava sellaisissa hankkeissa, joihin sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (468/1994) 2 luvun mukaista arviointimenettelyä.

Maantielain 19 §:n mukaan yleissuunnitelmassa on esitettävä selvitys maantien tarpeellisuudesta ja tutkituista vaihtoehdoista, tien liikenteelliset ja tekniset perusratkaisut, tien likimääräinen sijainti sekä tien arvioidut vaikutukset, kuten vaikutukset tie- ja liikenneoloihin, liikenneturvallisuuteen, maankäyttöön, kiinteistörakenteeseen ja ympäristöön sekä ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen. Suunnitelmassa tulee esittää myös mahdollisuudet haitallisten vaikutusten poistamiseksi tai vähentämiseksi sekä alustava kustannusarvio.

Hallintolain valitusosoitusta koskeva säännös

Hallintolain 47 §:n 1 momentin mukaan päätökseen, johon saa hakea muutosta valittamalla, on liitettävä valitusosoitus. Siinä on mainittava valitusviranomainen, viranomainen, jolle valituskirjelmä on toimitettava, sekä valitusaika ja mistä se lasketaan. Pykälän 2 momentin mukaan valitusosoituksessa on selostettava vaatimukset valituskirjelmän sisällöstä ja liitteistä sekä valituksen perille toimittamisesta.

1.2 B:n valitusoikeus

B on hallinto-oikeuden täydennyspyyntöön antamassaan vastauksessa ilmoittanut, että hänellä on oikeus valittaa Liikenneviraston päätöksestä, koska Liikenneviraston päätöksen valitusosoitukseen ei ollut sisällytetty valituskieltoa tai muuta valitusoikeuden rajoitusta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Liikenneviraston päätökseen liitetty valitusosoitus on ollut hallintolain 47 §:n vaatimusten mukainen. Päätökseen liitetyllä valitusosoituksella ei ole ratkaistu eikä ole voitukaan ratkaista sitä, kenellä maantielain 105 §:n 1 momentti ja hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentti huomioon ottaen on oikeus valittaa mainitusta päätöksestä. Kysymys siitä, kenellä on asiassa valitusoikeus, ratkaistaan valitusviranomaisessa. B ei siten ole voinut perustaa valitusoikeuttaan yksinomaan valitusosoitukseen.

B on lisäksi katsonut, että Liikenneviraston päätös on maankäyttö- ja rakennuslain sekä Euroopan laajuisen tieverkon tunnelien turvallisuutta koskevista vähimmäisvaatimuksista annetun direktiivin eli niin sanotun tunnelidirektiivin (2004/54/EY) vastainen. Mainitut valitusoikeuden tueksi esitetyt valitusperusteet eivät osoita, että päätös koskisi B:tä hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Asiassa ei ole muutoinkaan ilmennyt, että Liikenneviraston päätös olisi kohdistettu B:hen tai että se vaikuttaisi hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla välittömästi hänen oikeuteensa, velvollisuuteensa tai etuunsa.

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja poistettava siltä osin kuin B:n valitus on tutkittu. B:n valitus hallinto-oikeudelle on samalla perusteella jätettävä tutkimatta.

1.3 A:n valitusoikeus

A on hallinto-oikeuden täydennyspyyntöön antamassaan vastauksessa muun ohella ilmoittanut olevansa tunneliin rajautuvaa kiinteistöä hallinnoivan As Oy:n osakkeenomistaja ja kiinteistöllä sijaitsevan rakennuksen asukas. A:n mukaan yleissuunnitelman hyväksymistä koskeva päätös vaikuttaa välittömästi hänen etuunsa muun ohella sillä perusteella, että suunnitelman mukainen hanke lisäisi liikenteestä aiheutuvaa melua ja heikentäisi ilmanlaatua hänen asunnossaan ja asuntoa ympäröivillä oleskelualueilla.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että edellä selostettujen maantielain 18 ja 19 §:n säännösten perusteella ympäristövaikutukset on otettava huomioon yleissuunnitelmaa hyväksyttäessä. Maantielain 105 §:n 3 momentissa tarkoitetuille yhteisöille ja säätiöille onkin tähän nähden ja myös perustuslain 20 §:ssä turvatun osallistumisoikeuden turvaamiseksi säädetty valitusoikeus yleissuunnitelmaa koskevasta päätöksestä. Tiehankkeesta voi kuitenkin tapauskohtaisesti arvioiden aiheutua myös sellaista asumiseen liittyvää ympäristöhaittaa, joka tulisi vaikuttamaan haitan kohteeksi joutuvaan hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla.

A:n ilmoittamista kiinteistö- ja osoitetiedoista ilmenee, että hänen asuntonsa on sijainnut Santalahden puoleisen tunneliaukon läheisyydessä Tampereen keskustassa.

Asiakirjoista ilmenee, että Santalahden puoleisen tunneliaukon kohdalla liikenteen järjestämistä koskeva maankäyttö on ratkaistu alueella jo voimassa olevassa asemakaavassa. Hankkeesta ei tähän nähden ja kun myös otetaan huomioon, että hankkeen johdosta liikenteestä aiheutuvien ympäristöhaittojen on ennustettu yleisesti ottaen vähenevän, lähtökohtaisesti voitaisi katsoa aiheutuvan A:lle hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuja vaikutuksia.

Liikenteen järjestämiseen liittyviä yksityiskohtia ei kuitenkaan ole vielä kaikilta osin järjestetty Santalahden alueella voimassa olevassa asemakaavassa. Hankkeeseen liittyvistä asiakirjoista myös ilmenee, että ilmanlaatua koskevat ohjearvot saattavat vähäisessä määrin ylittyä tunnelin suuaukon välittömässä läheisyydessä. Hankkeen meluselvityksistä käy niin ikään ilmi, että hankkeella voi olla melua lisäävää vaikutusta kiinteistöllä, jolla A:n asunto sijaitsee. Hankkeesta A:lle aiheutuvia ympäristövaikutuksia etukäteen arvioidessa on myös otettava huomioon, että hankkeen toteuttamisen johdosta valtatien linjaus siirtyisi lähemmäksi mainittua kiinteistöä.

Edellä lausuttuun nähden Liikenneviraston päätös on vaikuttanut A:n etuun hänen asuntonsa sijainti huomioon ottaen hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Hänellä on siten ollut oikeus valittaa mainitusta päätöksestä hallinto-oikeuteen.

2. Ratkaisu A:n valitukseen

Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei A:n valituksessa esitettyjen näkökohtien johdosta ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Esa Hakkola.