Sosiaali- ja terveysministeriö oli valituksenalaisella päätöksellään hylännyt sairaanhoitopiirin kuntayhtymän oikaisuvaatimuksen valtionavustuksen takaisinperintää koskevasta ministeriön päätöksestä. Kysymyksessä olevaan hankkeeseen myönnettyä avustusta oli käytetty sellaisiin hankintoihin, jotka olivat kuuluneet kuntayhtymän hallinnoiman toisen hankkeen toteuttamiseen. Valituksenalaisilla päätöksillään ministeriö oli määrännyt kuntayhtymän suorittamaan takaisin kysymyksessä olevalle hankkeelle liikaa maksettua valtionavustusta. Päätöksessään ministeriö oli kuitenkin katsonut, että koron periminen lopullisen valtionavustuspäätöksen antamisen jälkeiseltä ajalta olisi kohtuutonta, koska viranomaiskäsittely oli viivästynyt eri vaiheissaan ja siinä oli tapahtunut myös virheitä. Tämän vuoksi ministeriö oli katsonut olevan valtionavustuslain 26 §:ssä tarkoitettuja erityisen painavia syitä jättää korko osittain perimättä.

Korkein hallinto-oikeus lausui huomioon ottaen muun ohella avustuksen saajan hankkeen kirjanpitoa ja muutosten ilmoittamista koskevat velvollisuudet sekä erityisesti hankkeen kustannuksia koskevan selvitysvelvollisuuden ja tarkastuksessa ilmenneet kustannuksia koskevat epäselvyydet, että ministeriön oli ollut määrättävä kuntayhtymälle suoritettu avustus takaisin perittäväksi siltä osin kuin avustusta oli maksettu virheellisesti. Kun kuitenkin otettiin huomioon valtionapuviranomaisten menettely ja sen vaikutukset kysymyksessä olevan hankkeen toteuttamiseen, takaisinperittävälle määrälle laskettavan koron osittaistakin perimistä oli pidettävä avustuksen saajan menettelyyn nähden kohtuuttomana. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus kumosi ministeriön valituksenalaisen päätöksen siltä osin kuin kuntayhtymällä oli päätöksen mukaan velvollisuus maksaa korkoa takaisin perittävälle määrälle. Muilta osin kuntayhtymän valitus hylättiin.

Äänestys koron osalta 4 - 1.

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (nyttemmin valtionavustuksesta) 19 f § 2 momentti, 19 g § 1 momentti, 19 h § ja 19 i § sellaisina kuin ne olivat voimassa ennen 1.4.2008
Valtionavustuslaki 14 § 1 momentti, 21 §, 24 §, 26 § 1 - 2 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Sosiaali- ja terveysministeriö 9.1.2012 nro STM/3391/2009 058/TRO/KH/2005

Asian aikaisemmat vaiheet

Sosiaali- ja terveysministeriö oli 29.4.2005 tekemällään päätöksellä myöntänyt Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle 325 000 euroa valtionavustusta ”Pohjoisen ERVA-alueen aluetietojärjestelmä ja aluearkisto PERA” -nimisen hankkeen (jäljempänä PERA) toteuttamista varten, kuitenkin enintään 34 prosenttia hankkeen toteutuneista, valtionavustukseen oikeuttavista kustannuksista.

Sosiaali- ja terveysministeriö oli päätöksellään 9.9.2005 hylännyt Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän ministeriön päätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen, joka koski valtionavustuksen osuuden korottamista 50 prosenttiin.

Kuntayhtymän hankehakemuksessa arvioidut kokonaiskustannukset olivat päätöksen mukaan 3 061 872 euroa. Kustannukset olivat hakemuksen mukaan kokonaisuudessaan valtionavustukseen oikeuttavia. Hankkeen arvioitu toteuttamisaika oli 1.1.2004 - 31.5.2008. Valtionavustuspäätöksen mukaan valtionavustus on tarkoitettu käytettäväksi 1.1.2005 - 30.4.2006 välisenä aikana syntyneisiin kustannuksiin. Valtionavustuksen mahdollinen myöntäminen hankkeen jatkolle ratkaistaisiin päätöksen mukaan erillisen hakemuksen perusteella päätettäessä kehittämishankkeisiin valtion talousarviossa vuodelle 2006 osoitetun määrärahan käytöstä.

Valtionavustuspäätöksessä on todettu, että kehittämishankkeeseen voi liittyä myös laitehankintoja tai pienimuotoista rakentamista. Tällaisten investointikustannusten osuus voi pääsääntöisesti olla enintään 20 prosenttia valtionavustukseen oikeuttavista kustannuksista. Päätöksen mukaan tietoteknologiahankkeissa investointien osuudeksi voidaan erityistapauksissa hyväksyä enintään 50 prosenttia.

Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymä (jäljempänä kuntayhtymä) oli 2.12.2005 päivätyllä kirjeellä hakenut hankkeen toteutusaikataulun muuttamista siten, että hanke voitaisiin toteuttaa ajalla 1.1.2005 - 31.12.2006. Lapin lääninhallitus puolsi hakemusta.

Sosiaali- ja terveysministeriö oli päätöksellään 9.1.2006 hyväksynyt hankkeen toteutuksen myöhentämisen siten, että myönnetty valtionavustus oli käytettävissä ennen 31.12.2006 syntyviin kustannuksiin.

Kuntayhtymä oli tehnyt uuden valtionavustushakemuksen valtionavustuksen saamiseksi PERA-hankkeelle vuoden 2006 määrärahoista, mutta ei saanut lisärahoitusta.

Kuntayhtymän 27.2.2008 Lapin lääninhallitukselle toimittaman valtionavustusselvityksen mukaan hankkeen toteutuneet menot olivat yhteensä 1 057 968,38 euroa. Investointimenoja ei ollut ilmoitettu lainkaan. Lääninhallituksella ei ollut huomautettavaa valtionavustusselvityksen johdosta. Sen 10.3.2008 antaman selvityksen mukaan lopullinen valtionavustus, 324 634,09 euroa, oli maksettu hankkeelle kokonaisuudessaan.

Sosiaali- ja terveysministeriö oli 21.10.2008 tekemällään päätöksellä vahvistanut lopulliseksi valtionavustukseksi 324 634,09 euroa eli 30,68 prosenttia ilmoitetuista toteutuneista kustannuksista, 1 057 968,38 eurosta.

Valtiontalouden tarkastusvirasto oli 18.3.2009 sosiaali- ja terveydenhuollon ICT-hankkeita koskeneen tuloksellisuustarkastuksen yhteydessä tehnyt tarkastuksen kyseessä olevan hankkeen osalta. Tarkastuksessa oli muun ohella todettu, että PERA-hanke muodosti kokonaisuuden toisen, Lapin sairaanhoitopiirin hallinnoiman ja ministeriön rahoittaman ”Radiologian tulkintakeskus (RATU)” -hankkeen kanssa. Hankkeen hallinnoija oli tulkinnut PERA-hankkeen RATU-hankkeen jatkohankkeeksi. Hankkeilla oli kuitenkin eri tavoitteet, ja ne olisi tullut pitää hallinnollisesti ja kirjanpidollisesti erillään toisistaan. Näin ei kuitenkaan kaikilta osin tapahtunut. RATU-hankkeessa syntyneitä kustannuksia oli vyörytetty PERA-hankkeelle. Tarkastuksessa oli ilmennyt, että suurin osa PERA-hankkeen rahoituksesta oli käytetty RATU-hankkeen teknisen toteutuksen kustannusten kattamiseen valtionavustuspäätöksen ja sen perustana olleen hakemuksen vastaisesti. Tällaisia kustannuksia olivat RIS- ja PACS-järjestelmien hankintaan sekä Managed Service -toimijan tehtäviin liittyneet kustannukset, yhteensä 633 166,43 euroa.

Hankkeessa ilmeni lisäksi epäselvyyksiä investointimenojen kirjaamisessa. Tarkastuksessa tuli ilmi sellaisiakin kustannuksia, joiden osalta ei ollut selvitetty, olivatko ne valtionavustukseen oikeuttavia vai eivät. Kirjeessään sosiaali- ja terveysministeriölle 7.9.2009 Valtiontalouden tarkastusvirasto oli kehottanut ministeriötä selvittämään hankkeelle myönnetyn valtionavustuksen myöntämisperusteita sekä ryhtymään tältä pohjalta mahdollisiin toimenpiteisiin valtionavustusten osittaiseksi takaisinperimiseksi.

Kuntayhtymä oli 16.10.2009 antanut lääninhallitukselle palautteen Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomusluonnoksesta koskien muun ohella PERA-hanketta. Kuntayhtymä oli muun muassa todennut, että RATU- ja PERA-hankkeet muodostivat yhden kokonaisuuden. Kuntayhtymä oli saanut sosiaali- ja terveysministeriön virkamieheltä sellaisen kannanoton, että PERA-hanke oli RATU-hankkeen jatkohanke ja näin ollen sairaanhoitopiiri on perustellusti olettanut, että RATU-arkisto toteutuksen kustannuksia voidaan kattaa myös PERA-hankkeeseen myönnetyillä avustuksilla. Sillä seikalla, että virkamies oli mahdollisesti toiminut virheellisesti, ei ollut asiassa merkitystä, koska hän on asiasta lausuessaan toiminut ministeriön edustajana ja näin ollen hänen tulkintaansa ja ilmoitukseensa asiassa tulee voida luottaa.

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuksessa oli PERA-hankkeen kirjanpidosta poimittu 16 laskua, joiden osalta on epäselvää, kumman hankkeen menoihin ne kuuluvat, vaikka ne on tiliöity PERA-hankkeelle. Laskujen summa oli 970 985,17 euroa.

Kuntayhtymä oli 1.10.2009 antanut lisäselvityksen, jonka mukaan tositteet perustuivat Mawell Oy:n ja Kodak Oy:n kanssa tehtyjen hankintasopimusten vaiheittaiseen toteuttamiseen sopimusten maksuerätaulukon mukaisesti sekä ylläpitovaiheen aikaiseen ylläpitolaskutukseen. Selvityksestä ei ollut käynyt ilmi, miltä osin laskut kuuluivat RATU- ja miltä osin PERA-hankkeelle. Hankintasopimus Mawell Oy:n kanssa oli tehty 20.10.2004 otsikolla ”RATU-palvelujärjestelmän toimitussopimus” ja sopimus Kodak Oy:n kanssa 9.11.2005 otsikolla ”RATU Datacenter - järjestelmän ylläpito- ja jatkokehityssopimus”.

Asian aikaisempi käsittely

Päätös takaisinperinnästä

Sosiaali- ja terveysministeriö on valtionavustuksen takaisinperintää koskevassa päätöksessään 12.8.2011määrännyt Lapin sairaanhoitopiirin suorittamaan takaisin 180 201,43 euroa ”Pohjoisen ERVA -alueen aluetietojärjestelmä ja aluearkisto, PERA” -nimiselle hankkeelle (hankkeen tunniste 058TRO/KHO/2005) liikaa maksettua valtionavustusta. Takaisinperittävälle määrälle on määrätty maksettavaksi korkoa ajalta 18.10.2007 - 21.10.2008 yhteensä 13 627,73 euroa. Päätöksen mukaan takaisinperittävä määrä on maksettava korkoineen viimeistään 30.9.2011. Jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on valtionavustuslain 25 §:n mukaan maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Oikeusohjeet

PERA-hankkeelle valtionavustusta myönnettäessä voimassa olleen sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (jäljempänä STVOL, 733/1992) 19 a ja 19 b §:n mukaan valtionavustusta voidaan myöntää kehittämishankkeille, jotka ovat kunnan tai kuntayhtymän sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämiseksi tarpeellisia, toiminnan kehittämistä ja tehostamista sekä toimintatapojen uudistamista tukevia, alueellisesti tai valtakunnallisesti merkittäviä tai muutoin laajalti hyödynnettäviä hankkeita.

STVOL 19 d §:n mukaan kunnalle ja kuntayhtymälle voidaan myöntää valtionavustusta enintään 75 prosenttia valtionavustukseen oikeuttavista kustannuksista kuitenkin siten, että erikoissairaanhoitolain (1062/1989) 7 §:n tarkoittamalle sairaanhoitopiirille valtionavustusta voidaan myöntää enintään 50 prosenttia. Nyt on kyseessä sairaanhoitopiirille myönnetty valtionavustus.

Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeita koskeneissa säännöksissä ei ollut määräyksiä investointikustannusten valtionavustukseen oikeuttavasta enimmäismäärästä. Kun kehittämishankkeita koskevat säännökset otettiin STVOL:iin lailla 716/2002, periaate oli, että kehittämishankkeissa investointimenojen osuuden olisi oltava pääsääntöisesti suhteellisen pieni. Tämän vuoksi sosiaali- ja terveysministeriössä päätettiin kirjata valtionavustuspäätöksiin 20 prosentin investointikustannusten rajaus. Sosiaali- ja terveydenhuollon tietotekniikkahankkeissa, joita oli tuolloin suunnitteilla, tiedettiin toisaalta laitehankintojen kustannusten osuuden olevan väistämättä suurehko. Hankkeita pidettiin kuitenkin kiireellisinä ja valtion tukea niille perusteltuna. Tästä syystä päätettiin, että investointien osuus voi tietotekniikkahankkeissa olla korkeintaan 50 prosenttia, ja hanketta voitiin silti edelleen pitää käsitteellisesti kehittämishankkeena, ei investointi- tai perustamishankkeena.

STVOL 19 i §:n mukaan kehittämishankkeiden valtionavustukseen sovelletaan muun muassa seuraavia valtionavustuslain (688/2001) säännöksiä:
- 20 § 1 momentti valtionavustuksen palauttamisesta,
- 21 § velvo1lisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään,
- 24 § korosta,
- 25 § viivästyskorosta,
- 26 § palautettavan määrän kohtuullistamisesta, sekä
- 28 § takaisinperinnän määräajasta.

Valtionavustuslain 20 §:n mukaan valtionavustuksen saajan tulee viipymättä palauttaa virheellisesti, liikaa tai ilmeisen perusteettomasti saamansa valtionavustus tai sen osa.

Valtionapuviranomaisen on valtionavustuslain 21 §:n mukaan päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on: 1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava; 2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty; 3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan; taikka 4) muutoin 1 - 3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Valtionavustuksen saajan on valtionavustuslain 24 §:n mukaan maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä.

Valtionavustuslain 26 §:n nojalla valtionapuviranomainen voi 20 ja 21 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Johtopäätökset saaduista selvityksistä

Hankkeen kokonaiskustannukset olivat valtionavustusselvityksen mukaan kokonaisuudessaan valtionavustukseen oikeuttavia.

Suurin osa hankkeen kustannuksista on sellaisia, ettei niiden sisältymistä juuri PERA-hankkeeseen, johon valtionavustus oli myönnetty, ole voitu jälkeenpäin selkeästi osoittaa. Sosiaali- ja terveysministeriö oli valtionavustuspäätöksessään 29.4.2005 edellyttänyt, että ennen hankkeen käynnistämistä hankkeen koordinointi ja tarkempi tehtävien määrittely yhdessä muiden vastaavien hankkeiden kanssa tehdään yhteistyössä ministeriön, Stakesin ja Arkistolaitoksen kanssa. Tällaista tehtävämäärittelyä ei kuitenkaan koskaan tehty.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastanut hankkeen kustannuksia edellä todetulla tavalla ja todennut, että PERA-hankkeeseen myönnettyä valtionavustusta on käytetty 633 166,43 euroa sellaisiin hankintoihin, jotka ovat selvästi kuuluneet eri hankkeeseen eli RATU-hankkeen toteuttamiseen. Näin ollen tuo summa tulee vähentää kuntayhtymän ilmoittamista 1 057 968,38 euron kokonaiskustannuksista. Valtionavustus tulee laskea jäljelle jäävästä summasta, joka on 424 801,95 euroa.

Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on rikkonut olennaisesti valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja (valtionavustuslaki 21 § 4 kohta). Se, että ministeriön virkamies on Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän Lapin lääninhallitukselle 16.10.2009 antaman palautteen mukaan tulkinnut PERA-hankkeen olevan RATU-hankkeen jatkohanke, ei ole tarkoittanut vielä sitä, että hankkeiden kustannuksia olisi saanut sekoittaa keskenään. Tällaiseen menettelyyn ei ministeriön virkamies ole voinut vastoin valtionavustuspäätöstä antaa lupaa. Jokainen rahoitettu hanke on pidettävä kirjanpidollisesti erillään muista hankkeista, myös niistä, joihin sillä on asiayhteys.

Ministeriö on katsonut hankkeen valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi 424 801,95 euroa, jolloin lopullisen valtionavustuksen määräksi olisi pitänyt vahvistaa 144 432, 66 euroa (enintään 34 prosenttia valtionavustukseen oikeuttavista kustannuksista). Lapin sairaanhoitopiirille on näin ollen maksettu virheellisesti 180 201,43 euroa liikaa valtionavustusta.

Takaisinperittävälle määrälle on maksettava korkoa hankkeen viimeisen valtionavustuserän maksamisesta 18.10.2007 lopullisen valtionavustuspäätöksen tekemiseen 21.10.2008 saakka yhteensä 13 627,73 euroa. Ministeriö on katsonut, että koron periminen lopullisen valtionavustuspäätöksen antamisen jälkeiseltä ajalta olisi kohtuutonta, koska asian viranomaiskäsittely on viivästynyt eri vaiheissaan ja siinä on tapahtunut myös virheitä. Näin ollen on olemassa valtionavustuslain 26 §:ssä tarkoitettuja erityisen painavia syitä jättää korko osittain perimättä.

Koska investointimenojen käsitteessä on ollut hankeaikana epäselvyyttä ja ministeriön ohjeistus on ollut tältä osin puutteellista, ja kun investointimenot on lisäksi valtionavustuspäätöksessä määritelty käsittämään vain laitehankinnat ja pienimuotoinen rakentaminen, ei hankkeen menettelyyn investointimenojen kirjaamisessa katsota tarkoituksenmukaiseksi jälkikäteen puuttua.

Kuntayhtymä on 21.9.2011 tehnyt sosiaali- ja terveysministeriölle edellä mainittua valtionavustuksen takaisinperintäpäätöstä koskevan oikaisuvaatimuksen, jonka mukaan ministeriöllä ei ole ollut valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan mukaisia perusteita periä avustusta takaisin. Kysymys ei ole ollut valtionavustuspäätökseen otettujen ehtojen olennaisesta rikkomisesta. Toissijaisesti kuntayhtymä on vaatinut ministeriötä luopumaan takaisinperinnästä kokonaan valtionavustuslain 26 §:n perusteella.

Sosiaali- ja terveysministeriön päätös oikaisuvaatimukseen

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän edellä mainitun oikaisuvaatimuksen.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

PERA-hankkeeseen myönnettyä valtionavustusta on takaisinperintäpäätöksessä todetulla tavalla käytetty sellaisiin hankintoihin, jotka ovat kuuluneet Lapin sairaanhoitopiirin hallinnoiman toisen hankkeen eli ”Radiologian tulkintakeskus (RATU)” -hankkeen toteuttamiseen. Ministeriö on katsonut, että kyseessä on valtionavustusta myönnettäessä asetettujen ehtojen olennainen rikkominen.

Ministeriö on jo takaisinperintäpäätöksessään kohtuullistanut takaisinperittävälle summalle suoritettavan koron määrää valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin nojalla. Ministeriö on katsonut koron perimisen lopullisen valtionavustuspäätöksen antamisen jälkeiseltä ajalta olevan kohtuutonta, koska asian viranomaiskäsittely on viivästynyt eri vaiheissaan ja siinä on tapahtunut myös virheitä. Ministeriö ei katso olevan valtionavustuslain 26 §:n 2 momentissa tarkoitettua erityisen painavaa syytä päättää jättää takaisin perittävä määrä kokonaan perimättä.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valituksessaan vaatinut, että ministeriön valituksenalainen päätös kumotaan.

Kuntayhtymä on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä ja perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Valtionavustusta oli käytetty hankintoihin, jotka ovat kuuluneet toisen hankkeen toteuttamiseen

Länsi-Pohjan, Lapin, Kainuun, Pohjois-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan sairaanhoitopiirit käynnistivät vuonna 2003 hankekokonaisuuden, jonka tarkoituksena oli kehittää ensimmäisessä vaiheessa pohjoisen erityisvastuualueen radiologisen kuvantamisen pitkäaikaisarkistointia ja radiologisten kuvien etäkonsultointia (RATU-hanke) ja toisessa vaiheessa aluetietojärjestelmä potilasasiakirja-arkistoineen (PERA-hanke). RATU/PERA oli monivuotinen toiminnan ja teknologian kehittämishanke, jolle myönnettiin valtionavustuksia vuosi kerrallaan. Suunniteltua kokonaisuutta jouduttiin rahoittajan vaatimuksesta pirstomaan osin keinotekoisestikin erillisiin hankkeisiin, mikä vaikeutti hankekokonaisuuden toteuttamista.

PERA-hankkeen 25.2.2005 päivätyssä hakemuksessa ja sen liitteissä on selkeästi tuotu esiin RATU ja PERA-hankkeiden ajallinen ja toiminnallinen yhteys. Hakemuksen liitteessä todetaan muun muassa, että hanke jatkaa ja täydentää RATU-projektin aloittamaa työtä Pohjois-Suomen aluearkiston rakentamiseksi. Kuten tietojärjestelmähankkeissa usein tapahtuu, myös RATU/PERA -hankekokonaisuuden tekninen toteutus viivästyi alkuperäisestä aikataulusta ja toteutuksessa oli järjestelmätoimittajasta johtuvia teknisiä ja toiminnallisia puutteita.

PERA-hankkeen aikana jatkettiin RATU-hankkeen aikana aloitettua arkistoalustan rakentamista, koska sama alustaratkaisu oli tarpeen sekä RATU-hankkeen tavoitteiden mukaisen kuvantamisaineiston että PERA-hankkeen tavoitteiden mukaisen muun aineiston (muun muassa tekstit ja muut kuin radiologiset kuvat) tallentamiseen. Ministeriö on päätöksessään katsonut, että PERA-hankkeeseen myönnettyä valtionavustusta on käytetty sellaisiin hankintoihin, jotka ovat kuuluneet sairaanhoitopiirin hallinnoiman toisen hankkeen, RATU-hankkeen toteuttamiseen. Tämä ei pidä paikkaansa, koska palvelinalustan rakentamiseen perustuvat hankinnat ovat olleet osa sekä RATU-hankkeen että PERA-hankkeen toteuttamista. Takaisinperintäpäätöksessä onkin katsottu, että jälkeenpäin ei ole voitu selvästi osoittaa kustannusten sisältymistä juuri PERA-hankkeeseen, johon valtionavustus on myönnetty. Vaikeus erottaa eri hankkeille kuuluvat kustannukset toiminnallisesti toisistaan johtuu siitä, että kyse on samasta hankekokonaisuudesta, jota on jouduttu rahoittajan vaatimuksesta osin keinotekoisestikin pirstomaan erillisiin valtionapuhankkeisiin.

Oy Audiator Ab:n sisäinen tarkastus suoritti ministeriön toimeksiannosta erityistarkastuksen RATU I, RATU II ja PERA-hankkeisiin. Tarkastusraportissa todetaan, että asiakirjojen perusteella jälkikäteen arvioiden PERA-hankkeen rahoituspäätöksellä on myönnetty jatkorahoitusta vielä RATU-hankkeellekin. Myös ministeriön vetämässä ARKKI-työryhmässä on ollut yhteinen käsitys siitä, että RATU voitiin viedä päätökseen PERA -rahoituksella.

Valtionavustusta myönnettäessä asetettujen ehtojen olennainen rikkominen

Vaikka katsottaisiin, että valtionavustusta olisi käytetty hankintoihin, jotka ovat kuuluneet toisen hankkeen toteuttamiseen, kysymys ei ole valtionavustusta myönnettäessä asetettujen ehtojen olennaisesta rikkomisesta.

Kuntayhtymä on PERA-hankkeen hallinnoijana toiminut annettujen päätösten ja ohjeiden mukaisesti ja noudattanut ministeriöltä ja sen virkamieheltä saamiaan ohjeita ja tulkintoja. Ministeriö ei ole missään vaiheessa kiistänyt, etteikö sen edustaja olisi tällaisia ohjeita antanut. Ministeriö ei myöskään ole suoranaisesti väittänyt, että kuntayhtymä olisi toiminut tahallisesti tai tuottamuksellisesti vastoin saamiaan ohjeita ja päätöksiä.

Jos katsottaisiin, että kuntayhtymä on rikkonut valtionavustusta myönnettäessä asetettuja ehtoja, kyse ei missään tapauksessa ole valtionavustusta myönnettäessä asetettujen ehtojen olennaisesta rikkomisesta.

Ministeriö on ollut tietoinen siitä, mihin valtionavustusta on käytetty. Kuntayhtymä ei ole millään tavoin pyrkinyt salaamaan avustuksen käyttötarkoitusta. Ministeriö ei ole kiistänyt olleensa tietoinen siitä, mihin PERA-hankkeeseen myönnettyä valtionavustusta on käytetty. Oy Audiator Ab:n sisäinen tarkastus on suorittanut ministeriön toimeksiannosta erityistarkastuksen RATU I, RATU II ja PERA-hankkeisiin. Tarkastusraportissa todetaan, että asiakirjojen perusteella jälkikäteen arvioiden PERA-hankkeen rahoituspäätöksellä on myönnetty jatkorahoitusta vielä RATU-hankkeellekin. Kun ministeriön määräämä erityistarkastus on päätynyt siihen johtopäätökseen, että valtionavustusta myönnettäessä asetettuja ehtoja ei ole rikottu, kyse ei voi olla ehtojen olennaisesta rikkomisesta valtionavustuslain 1 §:n 4 kohdan tarkoittamalla tavalla.

Ministeriö on katsonut, että PERA-hankkeeseen myönnettyä valtionavustusta on käytetty sellaisiin hankintoihin, jotka ovat kuuluneet kuntayhtymän hallinnoiman toisen hankkeen, RATU-hankkeen, toteuttamiseen. Takaisinperintäpäätöksessä puolestaan on katsottu, että jälkeenpäin ei ole voitu selvästi osoittaa kustannusten sisältymistä juuri PERA-hankkeeseen, johon valtionavustus on myönnetty. Mainittu takaisinperintäpäätöksen ilmaisu tarkoittaa kääntäen sitä, että kustannusten sisältyminen PERA-hankkeeseen on epäselvää. Epäselvyys puolestaan merkitsee, että kyse ei voi olla valtionavustusta myönnettäessä asetettujen ehtojen olennaisesta rikkomisesta.

Ministeriön päätösten tosiasiallisena syynä on pidettävä Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomusta ja sen aiheuttamaa ministeriön kannalta ikävää julkisuutta. Valtiontalouden tarkastusviraston tuloksellisuustarkastuskertomus ”Valtionavustukset sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeissa” (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 1/2012) on julkistettu 10.1.2012. Kertomuksessa on lueteltu yli 20 hanketta, joissa edellytetään ministeriön takaisinperintäselvitystä. Tarkastushavaintojen perusteella annettiin ministeriölle huomautukset havaituista puutteellisista menettelytavoista lainmukaisuutta koskien. Tarkastuskertomuksen saama näkyvä julkisuus ei ole voinut olla vaikuttamatta ministeriön harkintaan asiassa. RATU/PERA-hankekokonaisuuden osalta kertomuksen liitteessä todetaan, että hankkeiden valvonta on ollut puutteellista ja ministeriön hankkeita koskevat valtionapupäätökset epäselviä.

Tarkastuskertomusluonnoksessa ei ole esitetty, että valtionavustusta olisi käytetty muuhun kuin RATU/PERA-hankekokonaisuuteen. Ministeriö puolestaan on takaisinperintäpäätöksessään todennut, että hankkeen kokonaiskustannukset olivat valtionavustusselvityksen mukaan kokonaisuudessaan valtionavustukseen oikeuttavia.

Kuntayhtymä on PERA-hankkeen hallinnoijana toiminut annettujen päätösten ja ohjeiden mukaisesti. Valtionavustuslain 21 §:n 4 kohta edellyttää, että valtionavustuksen saaja on olennaisella tavalla rikkonut valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja. Takaisinperinnän perusteeksi ei riitä ehtojen vähäisempi kuin olennainen rikkominen.

Takaisinperintä perustuu Valtiontalouden tarkastusviraston tulkintaan hankkeiden erillisyydestä. Valtiontalouden tarkastusvirasto on katsonut avustusta myöntävien ja maksavien sekä tarkastusta suorittavien tahojen toisenlaiset tulkinnat virheellisiksi. Mainitut erilaiset tulkinnat ja tulkintaristiriidat osoittavat, että kuntayhtymä ei ole menettelyllään voinut olennaisesti rikkoa päätösehtoja tai valtionavustuslakia. Ministeriöllä ei ole valtionavustuslain mukaisia perusteita periä avustusta takaisin.

Kuntayhtymä ei ole toiminut virheellisesti takaisinperinnän kohteena olevassa PERA-hankkeessa, vaan noudattanut huolellisuutta varmistamalla rahoituksen myöntäjältä eri tavoin, että RATU-hanke voitiin viedä päätökseen PERA-hankkeen rahoituksella. PERA-hankkeen aikana jatkettiin RATU-hankkeen aikana aloitettua arkistoalustan rakentamista, koska sama alustaratkaisu oli tarpeen sekä RATU-hankkeen että PERA-hankkeen tavoitteiden toteuttamiseksi. Palvelinalustan rakentamiseen perustuvat hankinnat ovat olleet osa sekä RATU-hankkeen että PERA-hankkeen toteuttamista.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut asiassa lausunnon, jossa se on viitannut antamiensa päätösten perusteluihin ja esittänyt, että valitus tulisi hylätä ja lisännyt vielä muun ohella seuraavaa:

Kuntayhtymän vaatimus ja sitä koskevat perustelut

Se, että ministeriön virkamies on kuntayhtymän Lapin lääninhallitukselle 16.10.2009 antaman palautteen mukaan tulkinnut PERA-hankkeen olevan RATU-hankkeen jatkohanke, ei ole tarkoittanut sitä, että hankkeiden kustannuksia on saanut sekoittaa keskenään. Tällaiseen menettelyyn virkamies ei ole voinut vastoin valtionavustuspäätöstä antaa lupaa.

RATU-hankkeessa oli tarkoitus kehittää pohjoisen erityisvastuualueen radiologisen kuvantamisen pitkäaikaisarkistointia ja radiologisten kuvien etäkonsultointia. PERA-hankkeen tarkoituksena oli rakentaa erityisvastuualueen viidelle sairaanhoitopiirille aluetietojärjestelmä keskitettyyn arkistointiin. PERA-hanke ei ollut suoraa jatkoa RATU-hankkeelle, koska sen tarkoituksena oli toteuttaa laajempi terveydenhuollon järjestelmäkokonaisuus, johon olisi kuulunut myös RATU-hankkeen tulokset. Kysymys on selkeästi kahdesta erillisestä hankkeesta, joilla oli eri tavoitteet, vaikka ne muodostivat laajemman kokonaisuuden. Jokainen valtionavustuksella rahoitettu hanke on pidettävä hallinnollisesti ja kirjanpidollisesti erillään muista hankkeista, myös niistä, joihin sillä on asiayhteys.

PERA-hankkeelle myönnettyä valtionavustusta on ministeriön takaisinperintäpäätöksessä todetulla tavalla käytetty sellaisiin hankintoihin, jotka ovat kuuluneet kuntayhtymän hallinnoiman toisen hankkeen toteuttamiseen.

Oy Audiator Ab:n raportin perusteella ei voida tehdä valittajan esittämiä johtopäätöksiä. Valtionavustuslain 13 §:n mukaan valtionavustus saadaan käyttää ainoastaan valtionavustuspäätöksen mukaiseen tarkoitukseen. Hallituksen esityksessä valtionavustuslaiksi (HE 63/2001 vp) mainitun pykälän perusteluissa todetaan, että valtionavustuspäätös määrittelee valtionavustuksen saajaa sitovasti sen, mihin tarkoitukseen valtionavustusta saadaan käyttää.

Valtionavustuslain 21 §:ssä säädetään valtionavustuksen pakollisesta takaisinperinnästä. Takaisinperinnän perusteelta edellytetään perustelujen mukaan virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Esimerkkeinä olennaisesta virheestä hallituksen esityksessä mainitaan valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän.

Valtionavustuslain 21 §:n 2 kohdan mukaan valtionavustus on perittävä takaisin, jos valtionavustuksen saaja on käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty. Tästä kohdasta lain esitöissä todetaan, että maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä ovat seuraamuksia valtionavustuksen saajan menettelystä, jolla rikotaan valtionavustuspäätöksessä ja myönnettyä valtionavustusta koskevassa valtioneuvoston asetuksessa asetettuja ehtoja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Hallituksen esityksen 21 §:n 4 kohdan perustelujen mukaan maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteena on se, että valtionavustuksen saaja pykälän 1 - 3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkoo valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä ja valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Valtiontalouden tarkastusviraston laskelman mukaan PERA-hankkeen rahoituksesta oli käytetty 633 166,43 euroa sellaisiin hankintoihin, jotka ovat selvästi kuuluneet RATU-hankkeen toteuttamiseen. Tämä merkitsee sitä, että Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valtionavustuspäätöksen vastaisesti käyttänyt PERA-hankkeen rahoituksesta yli puolet toisen hankkeen toteuttamiseen, kun PERA-hankkeen kokonaiskustannukset olivat kuntayhtymän ilmoituksen mukaan 1 057 968,38 euroa. Kuntayhtymä on rikkonut olennaisesti valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja valtionavustuslain 21 §:n tarkoittamalla tavalla.

Tarkastuskertomuksessa todetaan PERA-hankkeelle maksetun valtionavustusta valtionavustuspäätöksessä ilmaistun tukiehdon vastaisesti, koska suurin osa kustannuksista on ollut RATU-hankkeen kustannuksia. Tämän vuoksi kertomuksessa edellytetään ministeriön ryhtyvän valtionavustuslain 21 §:n 2 ja 4 kohdan perusteella toimenpiteisiin maksetun avustuksen takaisinperimiseksi siltä osin kuin hanke on käyttänyt avustusta muuhun kuin valtionavustuspäätöksessä ja hankesuunnitelmassa tarkoitettuun käyttötarkoitukseen. Lisäksi Valtiontalouden tarkastusvirasto on 7.9.2009 osoittanut ministeriölle kirjeen, jossa muun muassa edellytetään ministeriön selvittävän RATU- ja PERA-hankkeille myönnettyjen valtionavustusten myöntämisperusteita sekä ryhtyvän tältä pohjalta mahdollisiin toimenpiteisiin valtionavustusten takaisinperimiseksi.

Valtionavustuslain 21 §:ssä säädetään valtionavustuksen pakollisesta takaisinperinnästä. Valtionapuviranomaisella ei ole takaisinperintään ryhtymisen suhteen harkintavaltaa, vaan viranomaisen on määrättävä maksettu valtionavustus perittäväksi takaisin.

Kuntayhtymä on antanut asiassa vastaselityksen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Ministeriö ei ole kiistänyt sitä, että PERA-hankkeen aikana jatkettiin RATU-hankkeen aikana aloitettua arkistoalustan rakentamista. Sama alustaratkaisu oli tarpeen sekä RATU-hankkeen tavoitteiden mukaisen kuvantamisaineiston että PERA-hankkeen tavoitteiden mukaisen muun aineiston tallentamiseen.

Ministeriö ei ole kiistänyt sitä, että PERA-hankkeen 25.2.2005 päivätyssä hakemuksessa ja sen liitteissä on selkeästi tuotu esiin, että hanke jatkaa ja täydentää RATU-projektin aloittamaa työtä Pohjois-Suomen aluearkiston rakentamiseksi. Ministeriön vetämässä ARKKI-työryhmässä on ollut yhteinen käsitys, että RATU voitiin viedä päätökseen PERA:n rahoituksella. Myöskään tätä ei lausunnossa ole kiistetty.

Jos ministeriön edustajat olisivat antaneet ohjeet tehdä hankesuunnitelman tarkennus ja pyytää sen hyväksymistä, se olisi tehty. Tällaista ohjetta kuntayhtymä ei kuitenkaan ole saanut. Oy Audiator Ab:n tekemässä 15.3.2008 päivätyssä RATU- ja PERA-hankkeiden tarkastusraportissa todetaan, että PERA-hankkeen rahoituspäätöksellä on myönnetty jatkorahoitusta vielä RATU-hankkeellekin ja että RATU I ja II sekä PERA-hanke muodostavat yhden hankekokonaisuuden, jota on rahoitettu kolmella osarahoituspäätöksellä ja vielä, että osarahoituksen tavoitteet jäävät päätöksissä epäselviksi. Tarkastusraportin sisältö tukee kuntayhtymän näkemystä siitä, että se ei ole rikkonut valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Rahoituspäätös on ollut tulkinnanvarainen ja ministeriön käyttämällä tarkastajallakin on ollut vaikeuksia saada selville, mitä tulisi saada syntymään valtionavustuksella. Mahdollinen valtionavustuspäätöksen ehtojen rikkominen ei voi olla tasoltaan olennaista.

Valtiontalouden tarkastusvirasto ei ole tilintarkastustuomioistuimen kaltainen ylempi tarkastusviranomainen, jonka tulkinnat ja näkemykset menisivät muiden tilintarkastusorganisaatioiden tulkintojen edelle. Oy Audiator Ab ja Valtiontalouden tarkastusvirasto ovat esittäneet erilaisia tulkintoja siitä, onko PERA-hankkeelle myönnettyä rahoitusta voitu käyttää RATU-hankkeen toteuttamiseen. Jos katsottaisiin, että kuntayhtymä on rikkonut valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja käyttämällä PERA-hankkelle myönnettyä rahoitusta RATU-hankkeen toteuttamiseen, valtionavustuspäätökseen otettujen ehtojen rikkomista ei voida pitää olennaisena. Takaisinperinnälle ei ole laillisia perusteita.

Valtionavustuslain 26 §:n nojalla valtionapuviranomainen voi lain 21 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että palautettava määrä voidaan jättää perimättä kokonaan tai osittain. Kuntayhtymä on oikaisuvaatimuksessaan tuonut esille valtionavustuslain 26 §:n mukaiset perusteet luopua perinnästä.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt sosiaali- ja terveysministeriöstä ministeriön 29.4.2005 tekemän valtionavustuksen myöntämistä ”Pohjoisen ERVA-alueen aluetietojärjestelmä ja aluearkisto PERA” -nimiselle hankkeelle koskevan avustuspäätöksen mahdollisine liitteineen ja muutospäätöksineen.

Sosiaali- ja terveysministeriö on 28.5.2013 toimittanut korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellä mainitun valtionavustuksen myöntämistä koskevan päätöksen 29.4.2005 (058/TRO/KH/2005, LLH-2005-00388/So-613), ministeriön oikaisupäätöksen 9.9.2005 (58/TRO/KH/2005, STM020:00/2005), ministeriön vastauksen hankeaikataulun myöhentämistä koskevaan hakemukseen (STM/TRO/KH/58/2005), Lapin lääninhallituksen lausunnon 19.12.2005 (LLH-2005-1542/So-613) sekä eräitä muita PERA-hankkeen myöhentämiseen liittyviä asiakirjoja. Mainitut asiakirjat on lähetetty tiedoksi Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös kumotaan siltä osin kuin päätös koskee Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän velvollisuutta maksaa korkoa takaisinperittävälle määrälle ajalta 18.10.2007 - 21.10.2008. Muilta osin valitus hylätään.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (nyttemmin valtionavustuksesta) annetun lain (733/1992) 3 a luvussa (716/2002) eli 19 a - j §:ssä on säädetty kehittämishankkeiden valtionavustuksesta. Mainittu luku on kumottu lailla 140/2008, jonka voimaantulosäännöksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriön tai lääninhallituksen ennen vuotta 2008 hyväksymiin valtionavustukseen oikeuttaviin kehittämishankkeisiin sovelletaan lain 140/2008 voimaan tullessa 1.4.2008 voimassa olleita säännöksiä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain 19 d §:n 1 momentin (716/2002) mukaan erikoissairaanhoitolain (1062/1989) 7 §:n tarkoittamalle sairaanhoitopiirille valtionavustusta voidaan myöntää enintään 50 prosenttia. Pykälän 3 momentin (1416/2002) mukaan valtionavustus ei saa yhdessä muiden julkisten tukien kanssa ylittää 1 momentissa määriteltyä 50 prosentin osuutta valtionavustukseen oikeuttavista kustannuksista eikä Euroopan unionin tai Suomen lainsäädännössä säädettyä valtionavustuksen tai muun julkisen tuen enimmäismäärää.

Lain 19 f §:n (716/2002) 2 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen
1) saaja;
2) kehittämishankkeen tavoite ja sisältö;
3) kehittämishankkeen arvioidut kokonaiskustannukset ja kunkin rahoittajan osuus;
4) valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset;
5) kehittämishankkeen ja siihen myönnetyn valtionavustuksen ajoittuminen useammalle vuodelle;
6) muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet.

Lain 19 g §:n (716/2002) 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi päättää, että valtionavustus tai osa siitä maksetaan toteutuneiden kustannusten perusteella sen jälkeen, kun avustuksen käytöstä on esitetty valtionapuviranomaiselle hyväksyttävä selvitys. Pykälän 3 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa lääninhallitukselle valtionavustuksen maksamiseksi oikeat ja riittävät tiedot.

Lain 19 h §:n (716/2002) mukaan valtionavustusta saaneesta kehittämishankkeesta sekä muun ohella sen kustannuksista on hallinnoinnista vastaavan kunnan tai kuntayhtymän tehtävä selvitys lääninhallitukselle.

Lain 19 i §:n (716/2002) mukaan kehittämishankkeiden valtionavustukseen sovelletaan lisäksi seuraavia valtionavustuslain säännöksiä:
1) 14 § valtionavustuksen saajan tiedonantovelvollisuudesta;
2) 15 § valtionapuviranomaisen valvontatehtävästä;
3) 16 § tarkastusoikeudesta;
4) 17 § tarkastuksen suorittamisesta;
5) 18 § virka-avusta;
6) 19 § maksatuksen keskeytyksestä;
7) 20 § 1 momentti valtionavustuksen palauttamisesta;
8) 21 § velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään;
9) 24 § korosta;
10) 25 § viivästyskorosta;
11) 26 § palautettavan määrän kohtuullistamisesta
12) 28 § takaisinperinnän määräajasta;
13) 29 §:n 2 momentti palautusvelvollisuuden vanhenemisesta; sekä
14) 30 § kuittauksesta.

Valtionavustuslain (688/2001) 14 §:n 1 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot. Pykälän 2 momentin mukaan valtionavustuksen saajan tulee ilmoittaa viipymättä valtionapuviranomaiselle valtionavustuksen käyttötarkoituksen toteutumiseen vaikuttavasta muutoksesta tai muusta valtionavustuksen käyttöön vaikuttavasta muutoksesta.

Valtionavustuslain 21 §:n valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:
1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava;
2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;
3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan; taikka
4) muutoin 1 - 3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä.

Saman lain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi muun ohella 21 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

2. Tosiseikat

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksen 1/2012 sairaanhoitopiirien alueiden hankkeita koskevan erillisliitteen 4 mukaan Länsi-Pohjan, Lapin, Kainuun, Pohjois-Pohjanmaan ja Keski-Pohjanmaan sairaanhoitopiirit perustivat vuonna 2003 hankekokonaisuuden, jonka tarkoituksena oli kehittää ensimmäisessä vaiheessa pohjoisen erityisvastuualueen radiologisen kuvantamisen pitkäaikaisarkistointia ja radiologisten kuvien etäkonsultointia (RATU-hanke) ja toisessa vaiheessa aluetietojärjestelmä potilasasiakirja-arkistoineen (PERA-hanke). RATU- ja PERA-hankkeet muodostivat yhden kokonaisuuden, mutta niillä oli eri tavoitteet. Molempien hankkeiden hallinnoijana toimi Lapin sairaanhoitopiiri.

Samasta liitteestä ilmenee, että RATU-hankkeen konkreettisena tavoitteena oli luoda viiden pohjoisen sairaanhoitopiirin alueelle radiologian tietojärjestelmäkokonaisuus, joka koostuu radiologian kuvien tuottamiseen ja katseluun rakennetuista järjestelmistä, arkistosta, verkosta sekä kuvien avaamisen, lähettämisen ja lausuntojen tekemisen mahdollistavasta käyttöliittymästä. Hanketta perusteltiin sillä, että radiologitilanne oli erityisen huono pohjoisten sairaanhoitopiirien alueella (hankesuunnitelman liitteenä ollut 1.10.2003 päivätty muistio). RATU-hankkeella pyrittiin parantamaan tilannetta siten, että muut sairaanhoitopiirit tarjoavat radiologian palveluitaan resurssiongelmista kärsiville sairaanhoitopiireille etäkonsultointina. RATU-hankkeen hankesuunnitelman mukaan tavoitteena oli nimenomaan palvelutuote terveydenhuollon radiologian ja multimedian pysyväisarkistointiin ja kuvakonsultaatioon. Hankesuunnitelman perusteella hankekokonaisuuden ensimmäisessä vaiheessa ei ollut suunnitelmia vielä PERA-hankkeesta.

Edelleen liitteessä on todettu, että PERA-hankkeen tarkoituksena oli rakentaa Pohjois-Suomen erityisvastuualueen viidelle sairaanhoitopiirille aluetietojärjestelmä keskitettyine arkistoineen. Hankkeen tarkoituksena oli laajentaa RATU-hankkeessa kehitteillä ollutta kuvantamisen erityisvastuualueen arkistopalvelua myös muulle potilasasiakirja-aineistolle. Tähän tarvittiin uusia teknisiä ratkaisuja, koska RATU-hankkeen aikana oli hankittu ainoastaan radiologian kuvien säilyttämiseen tarkoitettu arkisto.

Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on helmikuussa 2005 hakenut avustusta PERA-hankkeelle. Hakemuksen hankekuvauksesta ilmenee, että aluetieto- ja kertomusosa on itsenäinen osionsa ja että hanke aloitetaan vuonna 2005.

Sosiaali- ja terveysministeriö on 29.4.2005 tekemällään päätöksellä myöntänyt Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymälle 325 000 euroa valtionavustusta ”Pohjoisen ERVA-alueen aluetietojärjestelmä ja aluearkisto PERA” -nimisen hankkeen toteuttamista varten.

3. Asian oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

3.1 Velvollisuus takaisinperintään ja takaisinperinnän perusteet

Sosiaali- ja terveysministeriön 29.4.2005 tekemän valtionavustuspäätöksen mukaan päätöksen tarkoittama avustus on myönnetty PERA-hankkeen toteuttamista varten. Edelleen avustuspäätöksen mukaan valtionavustus maksetaan hankkeen toteutuneiden kustannusten perusteella.

Valtionavustuksen ehtona päätöksessä on muun ohella mainittu, että hankkeen kirjanpidon tulee olla riittävän selkeästi eriytetty avustuksen saajan muusta kirjanpidosta. Ehto sisältää velvoitteen pitää yksittäisen hankkeen kirjanpito eriytettynä myös avustuksen saajan mahdollisesti hallinnoimien muiden hankkeiden kirjanpidoista.

Muutosten ilmoittamista koskevien avustusehtojen mukaan, jos avustuspäätöksen antamisen jälkeen toteutetaan hankkeeseen osallistuvia tahoja tai hankerahoitusta koskevia tarkistuksia tai muutoksia, jotka vaikuttavat hankkeen tavoitteisiin, toteuttamisaikatauluun tai sisältöön, valtionavustuksen maksamisen edellytyksenä on, että valtionavustuksen myöntämisen perusteet edelleen täyttyvät. Avustuspäätöksen samassa kohdassa on lisäksi mainittu, että päätöksen perusteena olevan hankesuunnitelman ja hankkeen toteuttamisaikataulun muuttaminen edellyttää lääninhallituksen hyväksyntää. Edellä mainittuja ja muita valtionavustuksen perusteena olevia seikkoja koskevat muutokset tulee ehtojen mukaan ilmoittaa välittömästi kirjallisesti lääninhallitukselle.

Asiakirjoissa olevien avustushakemusten ja -päätösten osalta on ensiksi todettava, että ne ovat jossain määrin tulkinnanvaraisia. Asiakirjoista ilmenevän selvityksen perusteella on kuitenkin selvää, että RATU- ja PERA-hankkeet ovat olleet rinnakkaisia ja samaan kokonaisuuteen kuuluvia, mutta tavoitteiltaan kuitenkin erillisiä hankkeita, joiden rahoituksesta ministeriö on tehnyt omat ja erilliset avustuspäätöksensä.

Valituksenalaisesta ministeriön takaisinperintäpäätöksestä ilmenee, että Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuksessa PERA-hankkeen kirjanpidosta on poimittu kaikkiaan 970 985,17 euron määrästä PERA-hankkeelle tiliöityjä laskuja, joiden osalta on ollut epäselvää, kumman hankkeen menoihin ne kuuluvat. Ministeriö on pyytänyt hankkeen hallinnoijaa selvittämään muun ohella sitä, kumman hankkeen kustannuksiin mainittujen laskujen tarkoittamat hankinnat kuuluivat. Takaisinperintäpäätöksen perustelujen mukaan kuntayhtymän antamasta selvityksestä ei ole käynyt ilmi, miltä osin laskut ovat kuuluneet PERA-hankkeelle. Valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymä ei ole enää tältä osin selvittänyt asiaa enemmälti, vaan esittänyt, että vaikeus erottaa eri hankkeille kuuluvat kustannukset toisistaan johtuu siitä, että kysymys on samasta hankekokonaisuudesta.

Valituksenalainen takaisinperintäpäätös on perustettu muun ohella siihen Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuksensa yhteydessä toteamaan seikkaan, että PERA-hankkeeseen myönnettyä valtionavustusta on käytetty sellaisiin 633 166,43 euron määräisiin hankintoihin, jotka ovat selvästi kuuluneet eri hankkeeseen eli RATU-hankkeen toteuttamiseen. Hankintojen edellä mainitut kustannukset kuntayhtymän ilmoittamista kokonaiskustannuksista vähentäen ministeriö on päätöksessään todennut, että valtionavustus olisi tullut laskea 424 801,90 euron määräisten kustannusten perusteella ja katsonut, että lopullisen valtionavustuksen määräksi olisi tullut vahvistaa 144 432,66 euroa. Liikaa maksetun valtionavustuksen määrä on näin ollen 180 201,43 euroa.

Avustuksen saajan velvollisuutena on antaa valtionapuviranomaiselle valtionavustuspäätöksen ehtojen noudattamisen valvomiseksi oikeat ja riittävät tiedot sekä selvittää kehittämishankkeen kustannukset. Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain valtionavustusselvitystä koskevan 19 h §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 39/2002 vp) mukaan valtion on voitava jälkikäteen todeta, että hanke on toteutettu sen mukaan kuin kuntayhtymä on valtionavustusta hakiessaan ilmoittanut.

Kun otetaan huomioon hankkeen kirjanpitoa ja muutosten ilmoittamista koskevat avustuksen saajan velvollisuudet sekä erityisesti hankkeen kustannuksia koskeva selvitysvelvollisuus ja valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuksessa ilmenneet hankkeen kustannuksia koskevat epäselvyydet, sosiaali- ja terveysministeriön on valtionavustuslain 21 §:n 2 ja 4 kohdan perusteella ollut määrättävä kuntayhtymälle virheellisesti PERA-hankkeen avustuspäätöksen perusteella maksetut 180 201,43 euron määräiset avustukset perittäväksi takaisin. Avustuksen saajan edellä mainitut velvollisuudet huomioon ottaen myöskään jälkikäteiset vaikeudet kustannusten kohdistamisessa eri hankkeille eivät osoita, että avustuspäätöksen ehtojen rikkominen ei olisi ollut olennaista. Ministeriön valituksenalaista päätöstä ei myöskään toistensa rinnakkaishankkeina pidettävien RATU- ja PERA-hankkeiden ajallista tai toiminnallista yhteyttä koskevien seikkojen perusteella ole pidettävä hallintolainkäyttölain 7 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastaisena.

3.2 Valtionapuviranomaisten menettely ja takaisinperinnän kohtuullistaminen

Sosiaali- ja terveysministeriö on valituksenalaisilla päätöksillään määrännyt Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän suorittamaan takaisin 180 201,40 euroa PERA-hankkeelle liikaa maksettua valtionavustusta. Päätöksessä takaisinperittävälle määrälle on lisäksi määrätty maksettavaksi korkoa ajalta 18.10.2007 - 21.10.2008 yhteensä 13 627,73 euroa.

Takaisinperintäpäätöksessään ministeriö on katsonut, että koron periminen lopullisen valtionavustuspäätöksen antamisen jälkeiseltä ajalta olisi kohtuutonta, koska viranomaiskäsittely on viivästynyt eri vaiheissaan ja siinä on tapahtunut myös virheitä. Tämän vuoksi ministeriö on katsonut olevan valtionavustuslain 26 §:ssä tarkoitettuja erityisen painavia syitä jättää korko osittain perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan kohtuullistamista muiden seikkojen ohella puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen. Jos takaisinperintätilanteen syntyyn on vaikuttanut viranomaisen virhe, on kohtuullista jättää ainakin korko perimättä. Kohtuullistamiseen voidaan ryhtyä myös, jos asia viipyy viranomaisen hitauden vuoksi.

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomuksen 1/2012 sairaanhoitopiirien alueiden hankkeita koskevassa erillisliitteessä 4 (sivulta 165 alkaen) on arvioitu valtionapuviranomaisen toimintaa muun ohella seuraavasti:

”Tarkastuksen perusteella Lapin lääninhallituksen RATU- ja PERA-hankkeiden valvonta on ollut puutteellista. Hankkeille suoritetut maksatukset on tehty mekaanisesti selvittämättä hankkeen todellista tilaa ja kustannusten valtionavustuskelpoisuutta. Lääninhallitus on laiminlyönyt velvollisuutensa valvoa hankkeiden toteutusta sekä syntyneiden kustannusten tukiehtojen mukaisuutta. Lääninhallitus on vedonnut 3.4.2009 päivätyssä selvityksessään ministeriön virkamiehen esittämään tulkintaan RATU- ja PERA-hankkeille myönnettyjen avustusten käyttötarkoituksesta, vaikka ministeriön virkamiehen tulkinta on ollut osin ristiriidassa PERA-hankkeelle myönnetyn valtionapupäätöksen sekä sitä koskevan hankesuunnitelman kanssa. Lääninhallitus ei ollut myöskään selvittänyt ministeriön virkamiehen valtuuksia esittää tulkintoja valtionapupäätösten sisällöstä. Lähtökohtaisesti päätöksen esittelijä on se toimija, joka voi alkaa esittämään tulkintoja avustuspäätöksien sisällöstä. Jos päätös on epäselvä, on siitä lähtökohtaisesti tehtävä muutospäätös, jos siinä ilmenee virheitä tai tulkinnanvaraisia ehtoja. Näin ei kuitenkaan menetelty.

Ministeriössä valtionapupäätöksiä esitellyt virkamies näyttää myös toimineen mekaanisesti valtionapupäätöksiä esitellessään. Valvoja on osallistunut ainoastaan kahteen hankekokonaisuutta koskeneeseen ohjaus- tai johtoryhmän kokoukseen. Tämä on ollut omiaan aiheuttamaan sekaannuksia hankkeita toteutettaessa ja maksatusmenettelyissä. Tämä indikoi hankkeen valvonnassa olleista puutteista.”

Kun otetaan huomioon valtionapuviranomaisten edellä kuvattu menettely ja sen vaikutukset kysymyksessä olevan hankkeen toteuttamiseen, takaisinperittävälle määrälle laskettavan koron osittaistakin perimistä on pidettävä avustuksen saajan menettelyyn nähden kohtuuttomana.

3.3 Lopputulos

Edellä ilmenevillä perusteilla sosiaali- ja terveysministeriön takaisinperintää koskevat valituksenalaiset päätökset siltä osin kuin ne koskevat Lapin sairaanhoitopiirin koronmaksuvelvollisuutta ajalta 18.10.2007 - 21.10.2008 on lainvastaisina kumottava.

Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, päätös ei muilta osiltaan ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila ja Timo Viherkenttä. Asian esittelijä Mia Ekman.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Timo Viherkentän äänestyslausunto:

”Hylkään Lapin sairaanhoitopiirin kuntayhtymän valituksen kokonaisuudessaan. En muuta sosiaali- ja terveysministeriön päätöksen lopputulosta.

Perustelut

”Suoritetun valtionosuuden takaisinperinnästä olen samaa mieltä kuin enemmistö. Vaikka valtionapuviranomaisten toimintaa asian eri vaiheissa on pidettävä selkeästi puutteellisena, enemmistön käsityksestä poiketen en kuitenkaan pidä lainvastaisena sitä, että ministeriö ei ole päättänyt jättää takaisinperittävälle määrälle maksettavaa korkoa kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:n mukaan valtionapuviranomainen voi 20 - 22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Kyseinen säännös antaa useimpien kohtuullistamissäännösten tavoin asianomaiselle hallintoviranomaiselle varsin laajan harkintavallan. Tällaisessa tilanteessa ministeriön päätöksen katsominen hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaiseksi sen vuoksi, että kohtuullistamista on pidettävä liian vähäisenä, voi tulla kysymykseen vain huomattavan poikkeuksellisesti.

Valtionavustuslain 24 §:ssä tarkoitettu korko on korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä. Tällaisen koron voidaan yleisesti todeta olevan osittain sellaista rahanarvon alenemisen kompensointia, jolla turvataan takaisinperinnän reaalinen vastaavuus perusteettomasti maksetun valtionavustuksen kanssa.

Kysymyksessä olevassa asiassa ministeriö määräsi 12.8.2011 takaisinperittävän valtionavustuksen maksettavaksi korkoineen viimeistään 30.9.2011. Ministeriö kohtuullisti takaisinperittävälle määrälle suoritettavan koron määrää siten, että korkoa ei ollut maksettava 21.10.2008 tehdyn lopullisen valtionavustuspäätöksen jälkeiseltä ajalta eli vajaan kolmen vuoden ajalta. Ministeriö ei kuitenkaan päättänyt jättää korkoa perimättä ajalta 18.10.2007 - 21.10.2008.

Ministeriö päätti siten jättää perimättä noin kolme neljäsosaa valtionavustuslain mukaan normaalisti suoritettavasta korosta. Koron jättäminen kokonaan perimättä vastaa rahan arvon alentuessa taloudellisesti sitä, ettei perusteettomasti maksettua valtionosuutta peritä reaaliselta arvoltaan kokonaisuudessaan takaisin. Avustuksen saajan kannalta lopputulos on edullisempi kuin se, että valtionavustus olisi alun perin ollut oikeamääräinen. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon takaisinperintään johtaneet, avustuksen saajan toimintaan liittyvät syyt, en katso ministeriön päätöksen olevan lainvastainen sen vuoksi, että kaikkea korkoa ei ole päätetty jättää perimättä.”

Muilta osin olen samaa mieltä kuin enemmistö.”