Turun hallinto-oikeus 21.2.2011 nro 11/0052/1

Länsi-Turunmaan, nykyisin Paraisten, rakennustarkastaja on julkipanon jälkeen 30.11.2009 antamallaan päätöksellä (27.11.2009 numero 2009-1167) hylännyt A:n toimenpidelupahakemuksen, joka koski minerit-pintaisen asuinrakennuksen julkisivumateriaalin muuttamista lautaa muistuttavaksi vinyylipinnoitteeksi Länsi-Turunmaan Skärmolan kylässä sijaitsevalla tilalla Berghäll RN:o 2:17.

Länsi-Turunmaan rakennuslautakunta on päätöksellään 7.4.2010 (§ 53) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen rakennustarkastajan päätöksestä.

A on valittanut rakennuslautakunnan päätöksestä Turun hallinto-oikeuteen ja valituksessaan vaatinut, että rakennuslautakunnan päätös kumotaan ja toimenpidelupa myönnetään. A on vaatinut lisäksi katselmuksen toimittamista ja oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Vaatimustensa tueksi A on muun ohella esittänyt, että alueella on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain 38 §:ssä tarkoitettu rakennuskielto Ålön saaren osayleiskaavan laatimista varten. Valituksen tarkoittamassa hakemuksessa ei kuitenkaan ole kyse rakennusluvasta, vaan toimenpideluvasta. Koska toimenpiteiden kohdalla ei ole kysymys rakennuksen rakentamisesta, kaavoituksesta johtuvat rakennuskiellot eivät ole luvan myöntämisen esteenä.

A:n tarkoituksena on palauttaa rakennuksen alkuperäinen ulkoasu. Vinyylijulkisivupinnoite vastaa ulkonäöltään ja ulkoiselta olemukseltaan peittomaalattua lautaa. Rakennuksen nykyinen minerit-levy poikkeaa huomattavasti rakennuksen alkuperäisestä ulkoasusta. Lautaverhoilua vastaava vinyylipinnoite soveltuu samanlaiseen ympäristöön kuin lautaverhous ja täyttää maankäyttö- ja rakennuslain vaatimukset.

Länsi-Turunmaan rakennuslautakunta on antanut lausunnon.

A on antanut vastaselityksen.

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt katselmuksen toimittamista koskevan vaatimuksen ja hylännyt A:n valituksen sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään pääasiaratkaisun osalta seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n mukaan, siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi, toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edellytyksistä 72, 135, 136 ja 137 §:ssä sekä rakennuskielloista säädetään.

Hallituksen esityksessä maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n muuttamiseksi (HE 164/2003) todetaan, että osa toimenpideluvista voi koskea maankäytöllisiltä ja ympäristöllisiltä vaikutuksiltaan merkittäviä toimenpiteitä, jotka ovat vaikutuksiltaan rakentamiseen verrattavia. On perusteltua, että tällaisia merkittäviä toimenpidelupia ratkaistaessa edellä mainittujen lainkohtien mukaiset maankäytölliset ja ympäristölliset edellytykset otetaan huomioon. Sama koskee laissa kaavoituksen turvaamiseksi säädettyjen rakennuskieltojen huomioon ottamista. Siten poikkeamispäätös tai suunnittelutarveratkaisu on tarvittaessa saatava ennen toimenpideluvan myöntämistä. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi tätä koskevat muutokset. Yleensä merkittäviä vaikutuksia ei ole vähäisillä toimenpiteillä, jotka kunta on lain 129 §:n nojalla määrännyt ilmoitusmenettelyyn.

Maankäyttö- ja rakennuslain 38 §:n mukaan, kun yleiskaavan laatiminen tai muuttaminen on pantu vireille, kunta voi määrätä alueelle rakennuskiellon. Rakennuskielto on voimassa enintään viisi vuotta. Kaavoituksen keskeneräisyyden vuoksi kunta voi pidentää aikaa enintään viidellä vuodella ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus kunnan hakemuksesta erityisestä syystä sen jälkeen vielä enintään viidellä vuodella.

Rakennuspaikkana oleva Berghäll-niminen tila RN:o 2:17 sijaitsee alueel¬la, jolla on voimassa rakennuskielto Ålön osayleiskaavan laatimista varten. Rakennuskieltopäätöksen mukaan rakennuskielto ei koske olemassa olevien päärakennusten yhteyteen rakennettavia talousrakennuksia. Kielto on voimassa 28.9.2013 saakka.

Rakennushankkeessa on kysymys julkisivumuutoksesta, jossa maatilan päärakennuksen minerit-verhoilu vaihdetaan lautaa muistuttavaan vinyyliverhoiluun. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan julkisivumuutokset on säädetty toimenpideluvan varaisiksi. Asiakirjoissa olevan selvityksen mukaan kysymyksessä oleva, 1900-luvun alkupuolelta oleva päärakennus, on vuonna 2001 suoritetussa rakennusinventoinnissa todettu maisemallisesti arvokkaaksi rakennukseksi. Rakennus on alueelle laadittavana olevassa kaavaehdotuksessa osoitettu merkinnällä AM-1/smr (maatilakeskuksen alue, jolla sijaitsee maisemallisesti arvokas rakennus). Alueen naapurissa olevilla rakennuksilla on joko merkintä smr tai SR-2 (seudullisesti arvokas rakennussuojelukohde).

Kaavan laatimista varten asetetun rakennuskiellon tarkoituksena on turvata kaavan suunnittelumahdollisuudet. Julkisivun muuttamista koskeva toimenpide kohdistuu rakennukseen, jolla on osoitettu olevan ainakin maisemallista arvoa. Rakennuspaikan naapurissa on rakennuksia, joilla on myös rakennussuojelullista arvoa. Näissä oloissa julkisivun muuttamisella saattaa olla sellaisia maankäytöllisiä ja ympäristöllisiä vaikutuksia, että alueella olevan rakennuskiellon on katsottava koskevan nyt kysymyksessä olevaa hanketta.

Ennen toimenpideluvan edellytyksien arvioimista asiassa on haettava lupa poiketa alueella voimassa olevasta rakennuskiellosta. Koska asianmukaista poikkeamislupaa ei ole esitetty, edellytyksiä toimenpideluvan myöntämiseksi ei ole. Lautakunnan päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Sovelletut oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 38 § ja 138 § 1 momentti
Maankäyttö- ja rakennusasetus 62 § 1 momentti 7 kohta

A on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja rakennuslautakunnan päätökset kumotaan. Toimenpidelupahakemus tulee hyväksyä tai asia tulee palauttaa uudelleen käsiteltäväksi ja ratkaistavaksi. Paraisten kaupunki tulee velvoittaa korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimustensa tueksi A on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on soveltanut maankäyttö- ja rakennuslain muutettua 138 §:ää virheellisesti. Hallinto-oikeus on referoinut hallituksen esitystä puutteellisesti ja harhaanjohtavasti jättäen mainitsematta olennaiset muutetun maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n taustalla olevat ajatukset. Hallituksen esityksessä ei ole mainittu maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momentin 7 kohtaa, joka koskee julkisivun muuttamista. Lainsäätäjän tarkoitus ei ole ollut, että julkisivutoimenpiteen toimenpidelupa-asiaa ratkaistaessa otettaisiin huomioon, mitä rakennuskiellosta säädetään. Mikäli kyse ei ole säännöksessä tarkoitetulla tavalla merkittävästä, vaikutuksiltaan rakentamiseen verrattavasta toimenpiteestä, kuten tässä julkisivumuutoksessa, ei poikkeaminen ole tarpeen. Hallinto-oikeus ei olisi saanut hylätä valitusta esittämillään perusteilla. Osayleiskaavan valmisteluun liittyvää rakennuskieltoa ei voida soveltaa toimenpidelupahakemuksen mukaiseen toimenpiteeseen.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

1. Valituksen hylkääminen

Ratkaistava oikeuskysymys

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys siitä, onko hallinto-oikeus voinut hylätä A:n valituksen rakennuslautakunnan päätöksestä sillä perusteella, että toimenpideluvan myöntäminen on edellyttänyt poikkeusta yleiskaavan laatimista varten annetusta rakennuskiellosta.

Asiassa ei ole erimielisyyttä siitä, että kysymyksessä oleva julkisivun muuttamista koskeva toimenpide edellyttää toimenpidelupaa. Asiassa on niin ikään riidatonta, että alueella on voimassa rakennuskielto ja että poikkeusta rakennuskiellosta ei ole saatu. Jos poikkeus tarvitaan, toimenpidelupaa ei ole voitu myöntää ilman vaadittavaa poikkeamispäätöstä.

Sovellettavat säännökset ja niiden perusteluja

Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentin mukaan, siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan soveltuvin osin, mitä rakennusluvan edellytyksistä 72, 135, 136 ja 137 §:ssä sekä rakennuskielloista säädetään.

Mainitun momentin muuttamista nykysisältöiseksi koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys laeiksi maankäyttö- ja rakennuslain sekä kiinteistönmuodostamislain muuttamisesta 164/2003 vp) on todettu seuraava:

”Voimassa olevan pykälän mukaan toimenpidelupaa ratkaistaessa noudatetaan, mitä rakennusluvan edellytyksistä säädetään, vain siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi. Käytännössä on ilmennyt tulkintaepäselvyyksiä lain 72, 135 ja 136 §:ssä säädettyjen erityisesti kaavoitusta ja kaavan tarvetta koskevien edellytysten sekä 137 §:ssä säädettyjen rakennuslupien erityisten edellytysten huomioon ottamisessa toimenpidelupia ratkaistaessa. Osa toimenpideluvista voi koskea maankäytöllisiltä ja ympäristöllisiltä vaikutuksiltaan merkittäviä toimenpiteitä, jotka ovat vaikutuksiltaan rakentamiseen verrattavia. Tällaisia voivat olla esimerkiksi maankäyttö- ja rakennusasetuksen (895/1999) 62 §:n 1 momentin 2 - 6 kohdassa tarkoitetut merkittävät toimenpiteet, kuten golfkenttien tai varastointialueiden rakentaminen taikka asuntovaunujen sijoittaminen ranta-alueelle pysyväisluontoisesti. Korkein hallinto-oikeus on vuoden 2002 tammikuussa antamallaan ratkaisulla (T. 99) osin jo selventänyt tätä tulkintaa. Ratkaisussa katsottiin, että golfkentän (perustamista/rakentamista koskevan) toimenpideluvan myöntäminen edellytti poikkeusta oikeusvaikutteisen yleiskaavan ehdottoman rakentamisrajoituksen sisältävästä kaavamääräyksestä.

On perusteltua, että tällaisia merkittäviä toimenpidelupia ratkaistaessa edellä mainittujen lainkohtien mukaiset maankäytölliset ja ympäristölliset edellytykset otetaan huomioon. Sama koskee laissa kaavoituksen turvaamiseksi säädettyjen rakennuskieltojen huomioon ottamista. Siten poikkeamispäätös tai suunnittelutarveratkaisu on tarvittaessa saatava ennen toimenpideluvan myöntämistä. Pykälään ehdotetaan tehtäväksi tätä koskevat muutokset. Yleensä merkittäviä vaikutuksia ei ole vähäisillä toimenpiteillä, jotka kunta on lain 129 §:n nojalla määrännyt ilmoitusmenettelyyn.

Samalla on tarkoitus kuitenkin säilyttää soveltamista koskeva periaate, jonka mukaan toimenpiteiden rakenteelliset ominaisuudet eivät kuuluisi viranomaisen valvottaviksi, vaan jäisivät toteuttajan vastuulle.”

Maankäyttö- ja rakennuslain 126 §:ssä säädetään toimenpideluvan tarpeesta. Pykälän 2 ja 4 momenttien perusteella maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:n 1 momentissa säädetään, että toimenpidelupa tarvitaan maankäyttö- ja rakennuslaissa ja jäljempänä mainitussa asetuksessa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin sellaisen rakennelman tai laitoksen, jota ei ole pidettävä rakennuksena, pystyttämiseen tai sijoittamiseen taikka rakennuksen ulkoasun tai tilajärjestelyn muuttamiseen seuraavasti:

1) katoksen, vajan, kioskin, käymälän, esiintymislavan tai vastaavan rakennelman rakentaminen taikka kiinteistökohtaisen jätevesijärjestelmän rakentaminen tai muuttaminen (rakennelma);
2) urheilu- tai kokoontumispaikan, muun kuin ulkoilulaissa (606/1973) tarkoitetun asuntovaunualueen tai vastaavan alueen sekä katsomon, yleisöteltan tai vastaavan perustaminen tai rakentaminen (yleisörakennelma);
3) asuntovaunun tai -laivan tai vastaavan pitäminen paikallaan sellaista käyttöä varten, joka ei liity tavanomaiseen retkeilyyn tai veneilyyn (liikuteltava laite);
4) maston, piipun, varastointisäiliön, hiihtohissin, muistomerkin, suurehkon antennin, tuulivoimalan ja suurehkon valaisinpylvään tai vastaavan rakentaminen (erillislaite);
5) suurehkon laiturin, sillan tai muun vesirajaa muuttavan tai siihen olennaisesti vaikuttavan rakennelman, kanavan, aallonmurtajan tai vastaavan rakentaminen (vesirajalaite);
6) muusta alueesta erotetun suurehkon varastointi- tai pysäköintialueen taikka tällaiseen alueeseen verrattavan alueen järjestäminen (säilytys- tai varastointialue);
7) rakennuksen julkisivun muuttaminen, kattomuodon, katteen tai sen värityksen muuttaminen, ulkoverhouksen rakennusaineen tai värityksen muuttaminen, katukuvaan vaikuttavan markiisin asettaminen taikka ikkunajaon muuttaminen (julkisivutoimenpide);
8) muun kuin maantielain (503/2005) 52 §:ssä säädetyn rakennelman, tekstin tai kuvan asettaminen ulkosalle mainos- tai muussa kaupallisessa tarkoituksessa taikka ikkunaa peittävän mainoksen pysyvä tai pitkäaikainen asettaminen (mainostoimenpide);
9) rakennettuun ympäristöön liittyvän erottavan kiinteän aidan tai kadun reunusmuurin rakentaminen (aitaaminen);
10) muut kaupunki- tai ympäristökuvaan merkittävästi ja pitkäaikaisesti vaikuttavat järjestelyt tai muutokset (kaupunkikuvajärjestely);
11) asuinhuoneiston yhdistäminen tai jakaminen (huoneistojärjestely);
12) maalämmön hyödyntämiseen tarkoitetun lämpökaivon poraaminen tai lämmönkeruuputkiston asentaminen rakennuksen lämmitysjärjestelmää vaihdettaessa tai uusittaessa taikka käytettäväksi lisälämmönlähteenä (maalämpö).

Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin 1 - 10 kohdassa sekä 12 kohdassa tarkoitettu lupa ei ole tarpeen muun ohella, jos toimenpide perustuu oikeusvaikutteiseen kaavaan.

Oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentin sanamuodon mukaan rakennuskielto otetaan soveltuvin osin huomioon toimenpidelupa-asiaa ratkaistaessa siltä osin kuin on tarpeen toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi.

Valituksessa on viitattu mainitun lainkohdan esitöihin sekä katsottu lainmuutoksen taustan ja hallituksen esityksessä lausutun perusteella, että esimerkiksi rakennuskiellon huomioon ottaminen tulisi kysymykseen vain silloin, kun itse toimenpide on luonteeltaan niin merkittävä, että sillä on merkityksellisiä maankäytöllisiä ja ympäristöllisiä vaikutuksia.

Asiassa on siten arvioitava, voiko rakennuskiellon huomioon ottamista koskeva velvollisuus koskea mitä hyvänsä toimenpidelupa-asiaa vai koskeeko tuo velvollisuus vain hallituksen esityksessä esimerkkeinä mainittuja maankäyttö- ja rakennusasetuksen tuolloin voimassa olleen 62 §:n 1 momentin 2 - 6 kohdassa tarkoitettuja hankkeita tai muutoin maankäytöllisiltä ja ympäristöllisiltä vaikutuksiltaan merkittäviä toimenpiteitä.

Lakiteksti ei sinänsä estä maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentissa säädetyn soveltamista mihin hyvänsä toimenpidelupaan, jos lupa-asiaa ratkaistaessa on tarpeen ottaa huomioon muun ohella rakennuskielto toimenpiteen maankäytöllisten ja ympäristöllisten vaikutusten arvioimiseksi. Hallituksen esityksen perusteluissa on mainittu esimerkkitapauksina hankkeita, joiden maankäytölliset ja ympäristölliset vaikutukset tyypillisesti edellyttävät esimerkiksi kaavallista tarkastelua ennen itse toimenpideluvan myöntämisedellytysten harkintaa. Maankäyttö- ja rakennuslain 138 §:n 1 momentin sanamuodon mukaan mitään maankäyttö- ja rakennusasetuksen 62 §:ssä tarkoitettua toimenpideluvan varaista hanketta ei ole rajattu pykälän soveltamisalan ulkopuolelle, eikä kysymyksessä olevilla perusteluilla ole voitu rajata pykälän soveltamisalaa. Näin ollen toimenpidelupa-asiassa on arvioitava, edellyttääkö luvan myöntäminen puheena olevassa lainkohdassa tarkoitettua harkintaa.

Nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa alueelle on vireillä osayleiskaavan laatiminen. Tämän vuoksi alueelle on annettu rakennuskielto. Maatilan päärakennus, johon julkisivutoimenpide kohdistuu, on rakennusinventoinnissa todettu maisemallisesti arvokkaaksi rakennukseksi. Rakennus on kaavaehdotuksessa osoitettu merkinnällä AM-1/smr maatilakeskuksen alueeksi, jolla sijaitsee maisemallisesti arvokas rakennus. Kaavaehdotus on voitu ottaa huomioon asiassa tosiasiaselvityksenä muun esitetyn lisäksi.

Niin kuin hallinto-oikeus on todennut, kaavan laatimista varten määrätyn rakennuskiellon tarkoituksena on turvata alueen suunnittelumahdollisuudet. Julkisivutoimenpide kohdistuu rakennukseen, jolla on maisemallista arvoa. Myös rakennuspaikan naapurissa on rakennuksia, joilla on rakennussuojelullista arvoa. Näissä oloissa julkisivun muuttamisella saattaa olla sellaisia maankäytöllisiä ja ympäristöllisiä vaikutuksia, että alueella voimassa oleva rakennuskielto on tarpeen ottaa huomioon toimenpidelupa-asiaa ratkaistaessa. Toimenpideluvan myöntäminen edellyttää poikkeusta rakennuskiellosta. Kun poikkeusta ei ole myönnetty, toimenpidelupahakemus on tullut hylätä.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja perusteluissa mainittu maankäyttö- ja rakennuslain 38 § sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.