Helsingin hallinto-oikeus 5.11.2009 nro 09/0799/5

Kirkkonummen johtava rakennustarkastaja on päätöksellään 15.12.2008 § 431 hylännyt yhtiön hakemuksen toimenpideluvan saamiseksi pysäköintialueen rakentamiseen Kirkkonummen kunnan Masalan kylässä sijaitsevalle Lillbackan tilalle RN:o 4:52, koska hakija ei hallitse rakennuspaikkaa.

Kirkkonummen yhdyskuntatekniikan lautakunnan lupa- ja valvontajaosto on päätöksellään 20.1.2009 § 13 hylännyt yhtiön oikaisuvaatimuksen johtavan rakennustarkastajan päätöksestä.

Lupa- ja valvontajaosto on perustellut päätöstään sillä, että hakija ei hallitse kokonaisuudessaan rakennuspaikkaa.

Asunto Oy Lillbacka on valittanut lupa- ja valvontajaoston päätöksestä Helsingin hallinto-oikeuteen sekä vaatinut, että lupa- ja valvontajaoston päätös kumotaan ja asia palautetaan lupa- ja valvontajaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Lupa- ja valvontajaosto on antanut valituksen johdosta lausunnon.

Asunto Oy Lillbacka on antanut vastaselityksen.

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen lupa- ja valvontajaoston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maankäyttö- ja rakennuslain 131 §:n mukaan hakemukseen on liitettävä selvitys siitä, että hakija hallitsee rakennuspaikkaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 81 §:n 3 momentin mukaan rakennuslupaa ei saa myöntää, jollei rakennusluvan hakija hallitse koko rakennuspaikkaa.

Hellberg on hakenut toimenpidelupaa pysäköintialueen rakentamiseksi 359 neliömetrin suuruiselle alueelle kiinteistöstä RN:o 4:52.

Alueella on voimassa kunnanvaltuuston 30.8.2001 hyväksymä Masalan keskustan asemakaava, jossa rakennuspaikka on autopaikkojen korttelialuetta LPA-1. Kaavan korttelille ei ole laadittu sitovaa tonttijakoa asemakaavassa eikä sen määräyksissäkään ole edellytetty laadittavan erillistä tonttijakoa. Rakennuspaikka on kooltaan yhteensä 1 004 neliömetrin suuruinen. Se muodostaa kaavan mukaan koko LPA-1 alueen, josta suurimman osan, 645 neliömetriä, omistaa Kiinteistö Oy Keravan Moukaritie 5 ja loppuosaa hallinnoi Asunto Oy Lillbacka Kirkkonummi vuokraajana.

Vuokraaja ei hallitse koko rakennuspaikkana pidettävää LPA-1 aluetta eikä asiassa ole myöskään esitetty valtakirjaa tai muuta selvitystä rakennuspaikan suuremman osan omistajalta. Jaoston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut ja
Maankäyttö- ja rakennuslaki 130 § 2 momentti

Yhtiö on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden sekä lupa- ja valvontajaoston päätökset kumotaan ja toimenpidelupahakemus hyväksytään.

Toimenpidelupaa on haettu 1 004 neliömetrin suuruiselle alueelle, josta Milka Hellbergin omistamaan tilaan kuuluu 359 neliömetriä ja Kiinteistö Oy Moukaritie 5:n omistamaan tilaan 645 neliömetriä. Viimeksi mainittu yhtiö on lunastamassa Hellbergin tilaan kuuluvaa muuta kerrostaloraken­tamiseen osoitettua aluetta, toimitus ei kuitenkaan ole vielä lainvoimainen. Hellberg on asunut tällä rakennuspaikalla 31 vuotta. Alue on erotettu vuoden 1980 kaavan vahvistamisen ja vuoden 2001 muutoksen jälkeen. Lohkominen on tehty 15.10.2003 ja toimituskirja päivätty 29.1.2004.

Estettä toimenpideluvan myöntämiseen ei pitäisi olla, koska tonttijako ei ole sitova. Alueen suuremmalle kiinteistölle on rakennettu jo vuonna 1992 paikoitusalue. Suuremman tilan omistaja on halunnut lohkoa oman osuutensa alueesta erilleen jo vuonna 2003.

Valituksessa on lisäksi selostettu rakennuspaikan lunastustoimituksen ja korvausasiain käsittelyä.

Lupa- ja valvontajaosto on antanut valituslupahakemuksen johdosta lausunnon.

Yhtiö on antanut vastaselityksen. Toimenpidelupa on hylätty väärin perustein. On perustuslain vastaista rajoittaa kiinteistön omistajan oikeuksia kysymyksessä pysäköintialueella. Kunnalla ei ole oikeutta yhtiön omistamaan alueeseen eikä sen valvontaan. On sama, myönnetäänkö toimenpidelupa yhtiölle tai Hellbergille, koska hankkeen toteuttaja ja maksaja on Hellberg. Tarkennus rakennusoikeudesta tulisi saada ennen lunastusta, koska rakennusoikeus vaikuttaa lunastuskorvaukseen. Hellberg asuu edelleen kiinteistössä, kunnes asia on selvitetty ja lunastuskorvaus maksettu.

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

1. Asiassa sovellettavat ja siihen liittyvät oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 78 §:n 1 momentin mukaan rakennuskortteliin kuuluva alue jaetaan asemakaavassa tontteihin, milloin se on maankäytön järjestämiseksi tarpeen (tonttijako). Tonttijako voi olla sitova tai ohjeellinen. Tonttijako osoitetaan asemakaavakartalla ja sen sitovuudesta määrätään asemakaavassa. Pykälän 3 momentin mukaan, jos asemakaavassa niin määrätään, rakennuskorttelia tai sen osaa varten voidaan laatia erillinen tonttijako, joka on aina sitova.

Tonttijaon oikeusvaikutuksista säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 81 §:ssä. Pykälän 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin sitovaa tonttijakoa.

Pykälän 2 momentin mukaan rakennuslupaa ei saa myöntää:
1) rakennuskortteliin tai sen osaan, johon asemakaavassa on edellytetty laadittavaksi sitova tonttijako, ennen tonttijaon hyväksymistä;
2) sitovan tonttijaon mukaiselle tontille ennen sen merkitsemistä kiinteistörekisteriin; eikä
3) kortteliin, jolla erillisen tonttijaon laatiminen tai muuttaminen on tarpeen.

Pykälän 3 momentin mukaan rakennuslupaa ei saa myöskään myöntää, jollei rakennusluvan hakija hallitse koko rakennuspaikkaa tai jos rakennusluvan myöntäminen vaikeuttaa korttelin muun osan käyttöä kaavan osoittamaan tarkoitukseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 158 §:ssä säädetään rakennusrasitteen perustamisesta toisen omistaman rakennuksen tai rakennelman käyttämiseen. Saman lain 159 §:ssä säädetään asemakaavassa edellytetyn rasitteen perustamisesta muun ohella autopaikoituksen järjestämiseksi rakennukseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 164 §:ssä säädetään kunnan rakennusvalvontaviranomaisen toimivallasta määrätä kiinteistöjen yhteisjärjestelystä, jos asemakaavan toteuttaminen vaatii useamman kiinteistön yhteisjärjestelyjä.

Kiinteistönmuodostamislain säännökset

Kiinteistönmuodostamislain 32 §:n mukaan asemakaava-alueella ei lohkomista saa suorittaa niin, että se vaikeuttaa sanotun kaavan toteuttamista. Saman lain 58 §:n 3 momentissa ja 62 §:n 1 momentissa säädetään tilusvaihdosta ja rakennuspaikan osan lunastamisesta rakennuspaikan omistuksellisen yhtenäisyyden toteuttamiseksi.

Kiinteistönmuodostamislain 154 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan kiinteistön hyväksi voidaan perustaa toisen rekisteriyksikön alueelle pysyvänä rasitteena oikeus autojen pitämistä varten tarvittavan alueen käyttämiseen.

2. Lainvalmisteluaineisto

Maankäyttö- ja rakennuslain 81 §:n 3 momentin yksityiskohtaiset perustelut (hallituksen esitys rakennuslainsäädännön uudistamiseksi 101/1998 vp) kuuluvat:

"Ohjeellisen tonttijaon alueella rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä olisi, että rakennusluvan hakija osoittaa lupaa hakiessaan hallitsevansa koko rakennuspaikkaa. Hallinta voisi perustua omistusoikeuteen tai vuokraoikeuteen. Rakennuslupa voitaisiin siis myöntää kiinteistölle, johon kaavan mukaisen ohjeellisen tontin ohella kuuluu esimerkiksi puisto- ja katualuetta sekä kiinteistölle tai määräalalle, johon kuuluu lukuisia kaavan mukaisia tontteja.

Alueella, jolle tonttijako on määritelty kaavassa ohjeelliseksi, rakennusluvan myöntämisedellytykset olisivat nykyistä rakennuskaava-aluetta vastaavat. Rakennuslupaa myönnettäessä olisi kiinnitettävä huomiota ohjeellisen tonttijaon rajoihin ja siihen, että korttelin loppualue on käytettävissä kaavan mukaisiin tarkoituksiin. Tontteihin kuulumattomia alueita ei kortteliin saisi jäädä. Rakennuspaikan osan lunastus kiinteistötoimituksen yhteydessä antaisi mahdollisuuden rakennuspaikkojen sopeuttamiseen asemakaavaan. Esitykseen ei sisälly rakennuspaikan osan lunastusta koskevia säännöksiä, koska ne on tarkoitus siirtää kiinteistönmuodostamislakiin."

3. Kaavamerkintöjen soveltamisohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaisissa kaavoissa käytettävistä merkinnöistä annetun ympäristöministeriön asetuksen (342/2000) oikeudellisesti sitomattomaksi tulkintaohjeeksi tarkoitetussa Maankäyttö- ja rakennuslaki 2000 -sarjan oppaassa 12 "Asemakaavamerkinnät ja -määräykset" todetaan autopaikkojen sijoittamisesta korttelialueille muun ohella seuraavaa:

"Varsinkin keskusta-alueilla kaavoituksessa pyritään usein ratkaisuihin, joissa pääosa autopaikoista toteutetaan keskitetysti ja tonttikohtaisesti toteutetaan vain välttämättömät asukkaiden ja huoltoliikenteen autopaikat. Järjestely autopaikkojen osoittamiseksi tontin ulkopuolelta voidaan toteuttaa rasitejärjestelmää hyväksi käyttäen tai osoittamalla osa korttelista erilliseksi autopaikoille osoitetuksi korttelialueen osaksi.

Korttelin sisäisestä yhteisjärjestelystä voi kunnan rakennusvalvontaviranomainen määrätä maanomistajan aloitteesta (MRL 164 §). Autopaikoitusta koskevan rasitteen perustamisen edellytyksistä säädetään kiinteistönmuodostamislaissa ja rakennusrasitteesta MRL 158 ja 159 §:ssä.

Korttelialueen pysäköintitarvetta varten varattava autopaikkojen korttelialue osoitetaan seuraavasti: 57 LPA autopaikkojen korttelialue."

4. Tosiasiaselvitys

Voimassa oleva asemakaava

Alue, jolle toimenpidelupaa on haettu, sijaitsee 30.8.2001 hyväksytyn Kirkkonummen Masalan asemakaavan korttelissa 2041. Asemakaavassa kortteliin on osoitettu asuinrakennusten korttelialuetta (A), joka on jaettu neljälle rakennusalalle, joista kullekin on sallittu rakentaa II-II1/2 kerroksisia rakennuksia. Näiden ohella kortteliin on osoitettu autopaikkojen korttelialue, jonka kautta saadaan järjestää ajoyhteys siihen rajoittuville rakennuspaikoille (LPA-1). Kulkuyhteys kortteliin on kaavassa järjestetty Junailijanpolku-nimiseltä katualueelta LPA-1 -alueelle.

Asemakaava ei sisällä sitovaa tonttijakoa, eikä siinä ole määrätty erillisen tonttijaon laatimisesta korttelin alueelle. Kaavassa ei ole osoitettu ohjeellista tonttijakoa, mutta siinä osoitettu osittain ohjeelliset rakennuspaikat.

Kortteliin 2041 on merkitty ohjeelliset rakennuspaikan rajat kiinteistöjen rajoille lukuun ottamatta tilojen 2:97 ja 4:52 välistä rajaa, jonka kohdalle ei rakennuspaikan rajaa ole merkitty. Näiden tilojen alueelle on osoitettu yksi ohjeellisesti rajattu A-rakennuspaikka ja LPA-korttelialue, jotka kumpikin käsittävät kumpaankin tilaan kuuluvaa aluetta.

Asemakaavamääräyksen mukaan autopaikkoja on varattava seuraavasti:
A-korttelialueet: kerrostaloissa 1,2 ap asunto, muissa asuintaloissa 1,5 ap asunto.

Kortteliin 2041 myönnetyt rakennusluvat

Asiakirjojen mukaan korttelin 2041 A-alueelle usean asuinrakennuksen rakentamiseen myönnetyssä rakennusluvassa (lupatunnukset 92-79-A ja 92-80-A) on edellytetty sijoitettavaksi LPA-1 -alueelle 20 autopaikkaa. Samassa rakennusluvassa on A-korttelialueelle sallittu sijoittaa 16 autopaikkaa. Asiakirjoissa olevan 19.1.1994 päivätyn autopaikkoja ja väliaikaista kulkuoikeutta koskevan sopimuksen mukaan Kiinteistö Oy Keravan moukaritie 5 on luovuttanut eräille asunto-osakeyhtiöille pysyvän oikeuden sijoittaa 20 autopaikkaa tilaan RN:o 2:97 kuuluvalle osalle LPA-1 -aluetta sekä oikeuden järjestää väliaikainen kulkuyhteys mainitun alueen kautta.

Korttelissa tapahtunut rakennuspaikan osan lunastus

Kiinteistö Oy Keravan Moukaritie 5:n omistamaan tilaan RN:o 2:97, joka muodostaa pääosan korttelin 2041 A -korttelialueeksi varatusta rakennuspaikasta 5, on liitetty kiinteistönmuodostamislain 62 §:n mukaisessa rakennuspaikan osan lunastustoimituksessa samaan rakennuspaikkaan kuuluva osa muutoksenhakijan omistamasta tilasta RN:o 4:52.

Muodostunut uusi asemakaavan mukainen rakennuspaikka 5 on toistaiseksi rakentamaton. Rakennuspaikalle on kaavassa osoitettu 850 m2 asuinrakennusten kerrosalaa.

LPA-1 -korttelialueen kiinteistöjaotus ja rakennuspaikka, jolle lupaa on haettu

Asemakaavassa osoitetusta LPA-1 -korttelialueesta noin 359 m ² kuuluu hakijan omistamaan tilaan RN:o 4:52 ja 645 m ² tilaan RN:o 2:97, jonka omistaa Kiinteistö Oy Keravan Moukaritie 5.

Toimenpidelupaa on haettu 10 autopaikkaa ja lumenläjitysalueen käsittävän autopaikoitusalueen rakentamiseen tilaan 4:52 kuuluvalle osalle LPA-1 -aluetta. Asemapiirroksen mukaan paikoitusalueen ja Junailijanpolun väliin rakennettaisiin sähköportti.

5. Oikeudellinen arviointi

Kaavassa osoitetut ohjeelliset rakennuspaikat ja kiinteistöjaotus

Korttelin 2041 A -alueeksi varatuille osille on merkitty ohjeelliset rakennuspaikan rajat. Kortteliin sisältyvä LPA-1 -korttelialueeksi varattu alueen osa on sen sijaan rajattu vain korttelinosan ja alueen rajan osoittavalla viivamerkinnällä. Kun LPA -alueelle ei ole erikseen osoitettu ohjeellista rakennuspaikan rajaa, mainittua aluetta ei ole jaettu kaavassa useammaksi ohjeelliseksi rakennuspaikaksi.

Edellä selostetun rakennuspaikan osan lunastuksen jälkeen kortteliin osoitetut A-rakennuspaikkojen rajat noudattavat kiinteistönrajoja. LPA -korttelialueen sisällä on sen sijaan edelleen tilojen 2:97 ha 4:52 välinen kiinteistönraja.

LPA-1 -korttelialueen toteuttamistapa

Kaava on tarkoitettu toteutumaan LPA-1 -korttelialueen osalta niin, että sen alueelle tehdään autopaikoitukseen soveltuvat koko korttelin tarpeisiin riittävät pysäköintipaikat, liikennejärjestelyt ja tarvittavat lämmityspistokkeet ynnä muut rakenteet. Kaavan toteuttaminen edellyttää, että kaavan toteuttajalla on tarvittava käyttöoikeus maapohjaan.

Kaavan toteuttamisen mahdollistamiseksi LPA-1 -korttelialueeksi varattu rakennuspaikka voidaan muodostaa lohkomistoimituksella ulottuvuudeltaan kaavan mukaista rakennuspaikkaa vastaavaksi rekisteriyksiköksi. Tarvittaessa rakennuspaikan omistuksellinen yhtenäisyys on toteutettavissa rakennuspaikan osan lunastustoimituksella tai tilusvaihdolla.

Tämän ohella korttelin tarpeisiin tarkoitetut autopaikat voidaan perustaa autopaikkojen korttelialueelle sopimuksin, rasitetoimituksin tai kiinteistöjen yhteisjärjestelyllä. Viimeksi mainitut toteuttamistavat ovat käytettävissä paitsi siinä tapauksessa, että rekisteriyksikkö vastaa ulottuvuudeltaan kaavan mukaista rakennuspaikkaa, myös siinä tapauksessa, ettei näin ole.

Näin ollen kaavan toteuttaminen ei ehdottomasti edellytä, että LPA-1 -korttelialue muodostetaan yhdeksi rekisteriyksiköksi.

Rakennuspaikan hallinnan vaatimus

Korttelin 2041 LPA-1 -korttelialueeksi varatulle osalle ei ole kaavassa osoitettu ohjeellista rakennuspaikan rajaa. Tällöin LPA-1 -korttelialueen on katsottava käsittävän vain yhden ohjeellisen rakennuspaikan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 81 §:n 3 momentissa säädetään rakennuskortteleista, joiden alueelle ei ole laadittu sitovaa tonttijakoa eikä asemakaavamääräyksissä ole edellytetty erillisen tonttijaon laatimista. Tällaisella alueella rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä on lainkohdan sanamuodon mukaan, että hakija hallitsee koko rakennuspaikkaa.

Lainkohdan sanamuoto mahdollistaa kaksi tulkintaa. Rakennuspaikan voidaan tulkita tarkoittavan joko kaavan mukaista ohjeellista rakennuspaikkaa tai hakemukseen liitetyssä asemapiirroksessa osoitettua rakennuspaikkaa, joka täyttää säännöksistä ja kaavasta johtuvat vaatimukset.

Nyt arvioitavana on tilanne, jossa toimenpidelupaa on haettu LPA-korttelialueelle, jonka toteuttaminen ei ehdottomasti edellytä sen kuulumista samaan maanomistukselliseen kokonaisuuteen. Tällaisella korttelialueella ei sen vuoksi ole perusteita edellyttää, että hakemukseen rajattu ra­ken­nuspaikka, josta on esitetty maankäyttö- ja rakennuslain 131 §:ssä tarkoitettu hallintaselvitys, vastaa ulottuvuudeltaan kaavassa esitettyä ohjeellista rakennuspaikkaa. Toimenpidelupahakemusta ei siten ole voitu hylätä yksinomaan sillä perusteella, ettei hakija hallitse LPA-1 -korttelialuetta kokonaisuudessaan. Tältä kannalta on riittävää, että maankäyttö- ja rakennuslain 131 §:ssä tarkoitettu hallintaselvitys on esitetty siitä alueesta, joka on rajattu hakemukseen rakennuspaikaksi.

Korttelin muun osan kaavan mukaisen käytön vaikeutuminen

Vaikka hakija hallitseekin hakemukseen rajattua rakennuspaikkaa kokonaisuudessaan, edellyttää toimenpideluvan myöntäminen maankäyttö- ja rakennuslain 81 §:n 3 momentin mukaan, ettei toimenpideluvan myön­täminen vaikeuta korttelin muun osan käyttöä kaavan osoittamaan tarkoitukseen.

Kaavassa korttelin 2041 A-alueeksi varatuille rakennuspaikoille ei ole osoitettu pysäköintiin tarkoitettuja alueita eikä pysäköintiä voida kaikilta osin järjestää A-rakennuspaikoille.

Toteutuneiden A-rakennuspaikkojen autopaikat on pääosin sijoitettu 1994 toteutetun sopimusjärjestelyn perusteella tilaan 2:97 kuuluvalle alueelle, josta sittemmin on tullut osa vuonna 2001 voimaan tulleessa kaavassa osoitettua LPA-1 rakennuspaikkaa.

Yksi kaavassa osoitetuista A-rakennuspaikoista on edelleen toteuttamatta, eikä sen pysäköintijärjestelyjä ole vielä ratkaistu. Autopaikoitusta ei kuitenkaan voida kokonaan järjestää tämän rakennuspaikan alueella, vaan autopaikoitukseen on käytettävä myös kortteliin sijoitettua LPA-1 -korttelialuetta.

Voimassa olevassa asemakaavassa kulku korttelin 2041 rakentamiseen tarkoitetuille alueille on kaavamääräyksin osoitettu tapahtuvaksi kortteliin kuuluvan LPA-1 -korttelialueen kautta Junailijanpolku-nimiselle katualueelle. Kortteliin ei ole muuta kulkuyhteyttä. Hakemuksen mukaisen autopaikoitusalueen rakentaminen estäisi kaavan mukaisen kulun kortteliin.

Hakemuksen mukaisen pysäköintialueen toteuttaminen vain osan LPA-1 korttelialueesta käsittävälle rakennuspaikalle vaikeuttaisi koko korttelialueen hankkimista tontinosan lunastuksella korttelin asuinrakennuspaikkojen tarpeisiin ja myös tarvittavien rasitteiden perustamista.

Hakemuksen mukaisen pysäköintialueen toteuttaminen vaikeuttaisi näin ollen vielä rakentamattoman A-rakennuspaikan autopaikkojen osoittamista autopaikkojen korttelialueelle ja katkaisisi kaavassa osoitetun kulkuyhteyden A -rakennuspaikoilta katualueelle. Hakemuksen mukainen toimenpide vaikeuttaisi siten korttelin muun osan käyttöä kaavan mukaiseen tarkoitukseen eikä toimenpidelupaa ole tämän vuoksi voitu myöntää.

6. Lopputulos

Edellä mainituista syistä ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Leo Kaasinen.