Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen ja hylkää sen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Sovellettavat oikeusohjeet

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännökset

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia.

Julkisuuslain 4 §:n 1 momentin mukaan viranomaisilla tarkoitetaan sanotussa laissa:
1) valtion hallintoviranomaisia sekä muita valtion virastoja ja laitoksia;
- - - - - -
8) lain tai asetuksen taikka 1, 2 tai 7 kohdassa tarkoitetun viranomaisen päätöksen perusteella tiettyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetettuja lautakuntia, neuvottelukuntia, komiteoita, toimikuntia, työryhmiä, toimitusmiehiä ja kunnan ja kuntayhtymän tilintarkastajia sekä muita niihin verrattavia toimielimiä.

Mitä viranomaisesta säädetään, koskee pykälän 2 momentin mukaan myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa.

Julkisen arvonannon osoituksista annetun lain säännökset

Julkisen arvonannon osoituksista annetun lain (1215/1999) 1 §:n mukaan tasavallan presidentin asetuksella voidaan säätää kunniamerkkien ja ansiomerkkien myöntämiseksi perustetuista ritarikunnista sekä niiden järjestysmuodosta ja säännöistä.

Saman lain 2 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentin asetuksella voidaan säätää arvonimistä samoin kuin tasavallan presidentin, valtioneuvoston tai valtion muun viranomaisen päätöksellä myönnettävistä muista julkisen arvonannon osoituksista, kuten kunniamerkeistä ja ansiomerkeistä, sekä niiden myöntämisen ja peruuttamisen edellytyksistä. Pykälän 2 momentin mukaan presidentti päättää yksittäistä arvonimeä tai muuta julkisen arvonannon osoitusta koskevasta asiasta, jollei päätöksen tekoa ole säädetty muun viranomaisen tehtäväksi. Presidentti tekee päätöksen valtioneuvostossa ilman valtioneuvoston ratkaisuehdotusta.

Ritarikuntia koskevat säännökset

Suomen Valkoisen Ruusun ritarikunnan ohjesääntö on vahvistettu valtionhoitaja C. G. E Mannerheimin päätöksellä 16.5.1919.

Suomen Leijonan ritarikunta on perustettu 11.9.1942 annetulla asetuksella (747/1942). Asetuksen 2 §:n mukaan ritarikunnan suurmestarina on tasavallan presidentti, joka yksin on oikeutettu antamaan sen kunniamerkkejä. Asetuksen 13 §:n mukaan ritarikunnan asioita hoitaa Suomen Valkoisen Ruusun ritarikunnan hallitus, jota asetuksen antamispäivästä lähtien sanotaan Suomen Valkoisen Ruusun ritarikunnan ja Suomen Leijonan ritarikunnan hallitukseksi.

Vapaudenristin ritarikunta on perustettu 4.2.1918 Vapaudenmitalien ja Vapaudenristin ritarimerkkien väliaikaisista säädöksistä annetulla Suomen senaatin päätöksellä. Säännökset vapaudenmitalin ja vapaudenristin ritarimerkin antamisen perusteista on annettu asetuksessa 8.12.1939, jota on aikanaan muutettu 20.12.1939, 16.12.1940 ja 25.9.1942 annetuilla asetuksilla. Mainitut säädökset on sittemmin korvattu tasavallan presidentin 18.8.1944 antamalla asetuksella Vapaudenristin ritarikunnasta (55/1944). Viimeksi mainitun asetuksen 2 §:n 3 momentin mukaan suurmestarina on Suomen puolustusvoimain ylipäällikkö, kuitenkin niin, että Suomen Marsalkka, vapaaherra Mannerheim on suurmestarina elinaikansa.

Julkisuuslain esityöt

Hallituksen esityksestä n:o 30/1998 julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 8 kohdan yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee muun ohella seuraavaa: "Vailla muodollista viranomaisasemaa olevat, mutta tehtävässään itsenäistä harkintavaltaa käyttävät toimielimet ehdotetaan nimenomaisesti mainittaviksi säännöksessä, koska tällaisten toimielinten viranomaisasema on nykyään säännösten tulkinnanvaraisuuden vuoksi epäselvä." Edelleen kohdan perusteluissa lausutaan: "Toimielintä pidettäisiin 8 kohdan mukaan eri viranomaisena, jos se on asetettu hoitamaan tehtävää itsenäisesti." Samasta hallituksen esityksestä julkisuuslain 4 §:n 2 momentin perusteluista ilmenee muun ohella seuraavaa: "Julkisen vallan käytön valvonnan kannalta on pidetty tärkeänä, että julkisuusperiaatetta sovelletaan paitsi nimenomaisesti viranomaiseksi organisoituun toimielimeen, myös silloin, kun jokin julkinen tehtävä on lainsäädännössä annettu muulle kuin hallintokoneistoon kuuluvalle elimelle." Edelleen mainitun momentin perusteluissa lausutaan: "Julkisen vallan käsitettä ei ehdoteta laissa määriteltäväksi. Käsitteelle ei olekaan annettavissa yleistä määritelmää. Sen keskeiseen sisältöön on katsottu kuuluvan puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan. Julkisen vallan käyttönä pidetään myös etuuksien myöntämistä tai tutkintotodistuksen antamista."

Julkisen arvonannon osoituksista annetun lain esityöt

Hallituksen esityksen n:o 146/1999 johdannosta ilmenee, että julkisen arvonannon osoituksista annetun lain säätäminen on tullut tarpeelliseksi toisaalta siksi, että 1.3.2000 voimaan tulleen Suomen perustuslain 80 § ei enää tuntenut tasavallan presidentin omaperäistä asetuksenantovaltaa, ja toisaalta siksi, että perustuslain 58 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti käyttää ratkaisuvaltaansa valtioneuvoston ratkaisuehdotuksesta, jollei lailla ole toisin säädetty. Lakiehdotuksen 1 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan säännös ei velvoita säätämään ritarikunnasta asetuksella.

Mainitun hallituksen esityksen johdosta annetusta perustuslakivaliokunnan mietinnöstä n:o 8/1999 vp ilmenee muun ohella seuraavaa: "Lakiehdotuksen 1 §:n pääasiallinen tarkoitus on, että lainsäädännössä tunnustetaan Suomen nykyisten ritarikuntien erikoinen ja poikkeuksellinen asema tasavallan presidentin välittömässä yhteydessä olevina yhteisöinä. Kunniamerkkiritarikunnat, joita eurooppalaiset hallitsijat alkoivat 1600-luvun lopulta lähtien perustaa, on ollut tapana järjestää valtion päämiehen välittömään yhteyteen, eivätkä ne kuulu valtion tavanomaiseen hallintoon. Ne on tyypillisesti perustettu valtion päämiehen toimin ja hän on myös valtiollisen asemansa perusteella ollut ritarikunnan suurmestari. Kunniamerkkiritarikunta on eräänlainen julkisoikeudellinen yhdistys, jonka puheenjohtajana on valtion päämies. Tällainen yhdistysrinnastus ei kuitenkaan ole ongelmaton, koska ritarikunta on perustettu valtion päämiehen toimin ja hän on myös ritarikunnan suurmestari; ritarikunnan jäseniä yhdistää yleensä vain se, että heille on myönnetty ritarikunnan ritarimerkki. Suomessa tasavallan presidentti on kaikkien kolmen ritarikunnan suurmestari. Suurmestari päättää kunniamerkkiritarikunnan asioista tässä ominaisuudessa eikä valtion päämiehenä. Tässä mielessä esimerkiksi ritarikunnan kunniamerkin myöntäminen ei ole valtion, vaan ritarikunnan päätös. Ehdotettu valtuussäännös kattaa ritarikuntien järjestysmuodon ja säännöt siten, että tasavallan presidentin asetuksella voidaan poikkeuksellisesti antaa säännöksiä myös presidentin asemasta ja tehtävistä ritarikunnan suurmestarina sekä suurmestarin päätöksenteosta. Tällainen sääntely on perustuslain 57 ja 58 §:n näkökulmasta perusteltavissa vain kunniamerkkiritarikuntien historiallisilla erityispiirteillä."

Julkisuuslain soveltaminen ritarikuntiin julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 1 tai 8 kohdan nojalla

Ritarikunta tai ritarikuntien hallitus ei ole julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu valtion viranomainen, joten lakia ei voida tällä perusteella soveltaa ritarikuntien hallituksen tai sitä avustavan ritarikuntien kanslian asiakirjoihin.

Julkisuuslakia sovelletaan lain 4 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla myös tasavallan presidentin toimintaan erityisesti silloin, kun tasavallan presidentti toimii hallintoviranomaisena, asioita käsitellään tasavallan presidentin kansliassa tai tasavallan presidentin ratkaistavaksi tulevat asiat valmistellaan ministeriössä. Näistä tilanteista ei ole kysymys tasavallan presidentin toimiessa ritarikunnan suurmestarina.

Ritarikuntien hallinto on perustettu tasavallan presidentin asetuksella. Kun kuitenkin otetaan huomioon edellä mainittu ritarikuntien erikoinen ja poikkeuksellinen asema, ritarikuntien hallitusta tai kansliaa ei voida pitää julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 8 kohdassa tarkoitettuna asetuksella tai muullakaan tavoin asetettuna, momentissa tarkoitettuihin lautakuntiin ja muihin toimielimiin verrattavana toimielimenä.

Julkisuuslain soveltaminen ritarikuntiin julkisuuslain 4 §:n 2 momentin nojalla

Julkisen vallan käsitettä ei ole lainsäädännössä tarkemmin määritelty. Julkisuuslain esitöiden mukaan julkisen vallan käytön keskeiseen sisältöön kuuluu puuttuminen hallintopäätöksellä tai tosiasiallisella toimella yksityisen oikeusasemaan. Esimerkkeinä julkisen vallan käyttöä merkitsevistä toimista mainitaan etuuksien myöntäminen tai tutkintotodistusten antaminen.

Hallituksen esityksestä 1/1998 vp perustuslain 124 §:n yksityiskohtaisista perusteluista ilmenee seuraavaa: "Julkisella hallintotehtävällä viitataan tässä yhteydessä verraten laajaan hallinnollisten tehtävien kokonaisuuteen, johon kuuluu esimerkiksi lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon liittyviä tehtäviä." Edelleen perusteluista ilmenee seuraavaa: "Ehdotetun säännöksen mukaan lähtökohtana tulisi olla, että julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle säädetään laissa. Koska etenkin julkisten palvelutehtävien hoitaminen on kuitenkin voitava järjestää joustavasti eikä tällaisten tehtävien antamisesta ole sääntelyn tavoitteiden kannalta tarpeen edellyttää säädettäväksi yksityiskohtaisesti lailla, voitaisiin hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle ehdotetun säännöksen mukaan säätää tai päättää lain nojalla."

Julkisen arvonannon osoituksista annetun lain esitöistä ilmenee, että lain säätämistä on pidetty tarpeellisena toisaalta siksi, että tasavallan presidentin valta omaperäisten asetusten antamiseen poistui perustuslain tullessa voimaan ja toisaalta siksi, että tasavallan presidentin tavanomaisesta poikkeavasta päätöksentekomenettelystä oli tarpeen säätää lailla. Laintasoisia säännöksiä ei sen sijaan pidetty tarpeellisina sen vuoksi, että viranomaiskoneiston ulkopuoliselle taholle annetaan julkisen vallan käyttämiseen liittyviä tehtäviä.

Kunniamerkki on tasavallan presidentin ritarikunnan suurmestarina antama ansioituneisuuteen perustuva tunnustus. Sen myöntäminen perustuu asianomaisiin ritarikuntakohtaisiin säännöksiin. Kunniamerkkiin liittyvästä kunniakirjasta on asetuksen nojalla eräissä tapauksissa suoritettava lunastus. Toimintaan liittyy siten julkisen tehtävän piirteitä.

Kunniamerkin antamista ei kuitenkaan voida rinnastaa esimerkiksi oppilasarvosteluun, tutkintotodistuksen antamiseen taikka eläkkeen myöntämistä tai vakuutuksen johdosta tehtävää korvauspäätöstä koskevaan ratkaisuun. Mainitunlaisissa asioissa päätetään yksityisen oikeuksista ja eduista ja ratkaisut voivat olla oikaisuvaatimuksen tai muutoksenhaun kohteina. Kunniamerkin saamiseen ei ole säädetty oikeutta, eikä kunniamerkin antamista koskeva päätös voi olla muutoksenhaun kohteena.

Kunniamerkkien antaminen ei sinänsä edellytä, että sellaisen antamisen perusteista ja myöntäjästä on säädetty asetuksella tai muullakaan säädöksellä. Tähän nähden se, että kunniamerkkien antamisen perusteista ja myöntäjästä on osin säädetty asetuksella, ei sekään sellaisenaan merkitse, että kunniamerkkien antaminen merkitsisi julkisen vallan käyttämistä.

Edellä lausutuista syistä kunniamerkin antamista ei voida pitää sellaisena julkisen vallan käyttämisenä, jota julkisuuslain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetaan. Julkisuuslakia ei siis voida tälläkään perusteella soveltaa ritarikuntien hallitukseen tai kansliaan.

Lopputulos

Edellä lausutuin perustein julkisuuslakia ei voida soveltaa ritarikuntien hallitukseen tai kansliaan, eikä se ole siten ollut velvollinen tekemään julkisuuslain 14 ja 33 §:ssä tarkoitettua valituskelpoista ratkaisua. Tämän vuoksi ei ole perusteita muuttaa hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Sakari Vanhala, Anne E. Niemi, Hannu Ranta ja Heikki Harjula. Asian esittelijä Kirsi Miettinen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Heikki Harjulan äänestyslausunto:

"Julkisuuslain 4 §:n 2 momentin mukaan laki koskee myös lain tai asetuksen taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavia yhteisöjä, laitoksia, säätiöitä ja yksityisiä henkilöitä niiden käyttäessä julkista valtaa. Hallintolain 2 §:n 3 momentin mukaan kyseistä lakia sovelletaan valtion liikelaitoksissa, julkisoikeudellisissa yhdistyksissä sekä yksityisissä niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä.

Kunniamerkkiritarikuntien aseman perusteista säädetään laintasoisesti eli laissa julkisen arvonannon osoituksista (1215/1999). Perustuslakivaliokunnan mietinnössä 8/1999 vp on todettu, että kunniamerkkiritarikunta on eräänlainen julkisoikeudellinen yhdistys. Ritarikuntien toiminnan perustan muodostavat laki julkisen arvonannon osoituksista sekä tasavallan presidentin asetukset. Suomen Leijonan ja Suomen Valkoisen Ruusun ritarikuntien kunniamerkeillä on maassamme erityinen merkitys nimenomaan julkisen arvonannon osoituksina.

Hallituksen esityksessä laiksi viranomaisten toiminnan julkisuudesta (HE 30/1998 vp) todetaan, että yhteisöjä, joille on uskottu julkisen vallan käyttöön kuuluvia tehtäviä, ovat muun muassa julkisoikeudelliset yhdistykset, jotka on perustettu lainsäädäntötoimin.

Edellä sanotun johdosta julkisuuslain ja hallintolain sovellettavuutta harkittaessa merkitystä ei ole sillä, onko kyseessä valtion vai ritarikunnan päätös. Merkitystä on sillä, käytetäänkö asiassa lain tai asetuksen nojalla taikka lain tai asetuksen nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista valtaa.

Kuten hallituksen esityksen julkisuuslain 4 §:n perusteluista ilmenee, julkisen vallan käyttöä ei laissa ole määritelty. Hallituksen esityksen mukaan julkisen vallan käyttönä pidettäisiin myös etuuksien myöntämistä tai tutkintotodistuksen antamista. Katson, että ritarikuntien myöntämää kunniamerkkiä on sen erityisen merkityksen vuoksi pidettävä sellaisena etuutena, jonka myöntämiseen liittyy julkisen vallan käyttöä.

Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuitenkaan hallinto-oikeuden mainitsemien lainkohtien perusteella kuulu antaa määräyksiä päätösten tekemisestä viranomaisille tai muille niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Hallinto-oikeuden on siten ratkaisustaan ilmenevien perustelujen ja siinä mainittujen lainkohtien nojalla tullut jättää valitus tutkimatta. Tämän vuoksi katson, että hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita."

Asian esittelijän ma. esittelijäneuvos Kirsi Miettisen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Heikki Harjulan äänestyslausunto.