Vaikka lomarakentamista ei pääsääntöisesti voida pitää yhdyskuntarakentamisena, on etuostolain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettu yhdyskuntarakentaminen ymmärrettävä niin, että se sisältää paitsi perinteisesti yhdyskuntarakentamiseksi katsottuja maankäyttötarkoituksia, myös maan hankkimisen lomarakentamistarkoituksiin matkailukeskusten alueilla tai niiden välittömässä läheisyydessä, jos tarkoituksena on edistää matkailukeskuksen rakentumista osana kunnan yhdyskuntarakennetta ja yleiseltä kannalta merkittävänä alueena.

Etuostolaki 1 § 3 momentti

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös 12.2.2008 nro 08/0051/1

Asian käsittely Kemijärven kaupunginhallituksessa

AX, BX ja CX ovat 8.12.2006 vahvistetulla kauppakirjalla ostaneet DY:ltä, EY:ltä, FY:ltä ja GY:ltä Kemijärven kaupungin Räisälän kylässä sijaitsevat pinta-alaltaan 3,34 hehtaarin suuruisen rakentamattoman tilan Suomukangas RN:o 9:26 yhteismetsäosuuksineen sekä 5,07 hehtaarin suuruisen rakentamattoman tilan Huhta RN:o 9:2.

Kemijärven kaupunginhallitus on 12.2.2007 tekemällään päätöksellä (§33) päättänyt käyttää etuosto-oikeutta Y:ien ja X:ien välisessä kiinteistön kaupassa.

Kaupunginhallituksen pöytäkirjan esittelyosan mukaan Suomukankaan tilan toista, noin 2,8 hehtaarin suuruista Suomukankaalla olevaa palstaa voidaan käyttää yhdyskuntarakentamiseen muun muassa lomarakennusalueena. Palsta sijaitsee noin 200 metrin päässä nykyisestä asemakaava-alueesta, ja alueella, jota koskee kaupunginvaltuuston 20.9.2004 tekemä päätös yleiskaavan laatimisesta Suomulle ja sen lähiympäristöön. Vuonna 1974 hyväksytyssä yleiskaavassa palsta on osoitettu harvan loma-asutuksen alueeksi.

Asian käsittely Rovaniemen hallinto-oikeudessa

AX, BX, CX, DY, EY, FY ja GY ovat valituksessaan vaatineet, että Kemijärven kaupunginhallituksen päätös kumotaan ja Kemijärven kaupunki velvoitetaan korvaamaan heidän oikeudenkäyntikulunsa laillisine korkoineen.

Vaatimusten perusteluina on esitetty, viitaten muun ohella ostajien ja myyjien sukulaisuuteen ja heidän tietämättömyyteensä kaavoitussuunnitelmista, että etuosto-oikeuden käyttämistä on pidettävä etuostolain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen kohtuuttomana. Kemijärven kaupunki hyötyisi kohtuuttomasti alueiden kaavoituksen tuomasta arvonnoususta. Lisäksi valituksessa on lausuttu muun ohella, että kohtuuttomuutta arvioitaessa tulee ottaa huomioon myös se, että kaupan kohteena olevat alueet eivät kuulu Kemijärven kaupungin keskeisiin asutusalueisiin, vaan enemmänkin matkailutoimintojen kehityskohteisiin Suomutunturin ympäristössä.

Kemijärven kaupunginhallitus on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Kaupunginhallitus on lausunut muun ohella, että kaupunki on hankkinut aktiivisesti Suomun alueelta maa-alueita, jotka on edelleen kaavoitettu lomarakennustonteiksi ja matkailua palveleviksi alueiksi. Kaavoituksen jälkeen kaupunki on voinut luovuttaa tontteja kohtuuhinnalla yksityiseen rakennustoimintaan ja matkailua palvelevaan rakentamiseen, mitä ilman Suomulle ei olisi voitu rakentaa nykyistä palveluvarustusta ja lomamökkikylää. Yksityisessä omistuksessa olevat tontit eivät ole rakentuneet samassa tahdissa kuin kaupungin omistamat alueet. Kaupunki on laatimassa yleiskaavaa Suomun, Tonkopuron ja Räisälän alueelle. Ostajat ovat olleet tietoisia yleiskaavoituksesta ja siitä, että alueiden arvo voi nousta.

AX ja hänen asiakumppaninsa ovat vastauksessaan lausuneet muun ohella, että vireillä oleva yleiskaavoitus kehittää Kemijärven yhdyskuntarakennetta alueella edelleen, mutta etuosto-oikeuden käyttäminen olisi ilmeisen kohtuutonta, koska kaupunki hyötyisi oikeudettomasti kaupan osapuolten kustannuksella. Kaupunki on vasta etuosto-oikeuden käyttämistä koskevan päätöksen tekemisen jälkeen kaavamääräyksin luonut edellytykset Suomukankaan lomarakentamiselle.

Rovaniemen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään 12.2.2008 X:ien ja Y:ien valituksesta kumonnut Kemijärven kaupunginhallituksen päätöksen. X:ien ja Y:ien vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on hylätty.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on valituksen hyväksymisen osalta lausuttu seuraavaa:

Etuostolain 1 §:n 2 momentin, oikeastaan 3 momentin, mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten.

Kaupan kohteena ovat olleet Kemijärven kaupungin Räisälän kylässä sijaitsevat kiinteistötietojärjestelmän tietojen mukaan noin 3,3 hehtaarin suuruinen Suomukankaan tila RN:o 9:26 ja noin 5 hehtaarin suuruinen Huhdan tila RN:o 9:2. Molemmat tilat muodostuvat kahdesta palstasta. Kaupunki on perustellut etuosto-oikeuden käyttämistä sillä, että se tarvitsee Suomukankaan tilan RN:o 9:26 Suomutunturin välittömässä läheisyydessä sijaitsevan palstan yhdyskuntarakentamista varten. Palsta sijaitsee noin 200 metrin päässä asemakaavoitetusta alueesta. Ajalla 27.12.2007 - 29.1.2008 julkisesti nähtävillä olleessa Suomutunturia ja Portinniskaa sekä niiden lähialueita koskevassa oikeusvaikutteisessa yleiskaavaehdotuksessa, oikeastaan oikeusvaikutteista yleiskaavaa koskevassa kaavaehdotuksessa, palsta on osoitettu loma-asuntojen alueeksi (RA), jonka rakentamisen tulee perustua asemakaavaan (st). Myös osa Huhdan tilasta RN:o 9:2 on kaavaehdotuksessa osoitettu loma-asuntorakentamiseen (RA).

Etuosto-oikeuden käyttäminen on etuostolain 1 §:n 3 momentissa, oikeastaan 4 momentissa, mainittuja kaupunkeja lukuun ottamatta rajoitettu koskemaan vain puheena olevan pykälän 2 momentissa, oikeastaan 3 momentissa, mainittuja tarkoituksia eli yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten. Yhdyskuntarakentamisella tarkoitetaan yleisesti asuntorakentamista ja sitä muuta eri muotoista rakentamista, teollisuus- ja liikerakentaminen sekä yleisten alueiden toteuttaminen ja kunnallistekninen rakentaminen mukaan lukien, joka säännönmukaisesti järjestetään maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella asemakaavalla. Etuostolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 236/1988 vp) yleisperusteluissa todetaan, että etuosto-oikeutta ei edelleenkään olisi muun muassa maa- ja metsätalousalueeksi tai loma-asuntoalueeksi kaavoitetulla taikka sellaiseksi suunnitellulla alueella. Hallituksen esityksestä ei käy ilmi, tarkoitetaanko perusteluissa mainitulla lomarakentamisella myös esimerkiksi nykyisin matkailukeskuksissa tapahtuvaa asemakaavalla järjestettävää loma-asuntorakentamista. Yhdyskuntarakentamisen käsite on siten nyt kyseessä olevalta osin tulkinnanvarainen. Kun otetaan huomioon, että etuosto-oikeuden käyttäminen merkitsee puuttumista yksityiseen omistusoikeuteen, hallinto-oikeus katsoo, että näissä oloissa yhdyskuntarakentamisen käsitteen ulottaminen koskemaan myös asemakaavalla järjestettävää loma-asuntorakentamista edellyttää nimenomaista lain säännöstä. Tähän nähden nyt kysymyksessä olevan etuosto-oikeuden käyttämisen myöhemmin laadittavalla asemakaavalla järjestettävää loma-asuntorakentamista varten ei voida katsoa tapahtuneen etuostolain 1 §:n 2 momentin, oikeastaan 3 momentin, tarkoittamaa yhdyskuntarakentamista varten. Kaupunginhallituksen päätös on näin ollen lainvastainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kemijärven kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginhallituksen päätös etuosto-oikeuden käyttämisestä saatetaan voimaan.

Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Lapin läänin kuntien yhdyskuntarakentaminen on Kemin ja Tornion aluetta lukuun ottamatta nykyisin pääsääntöisesti lomarakentamista ja siihen liittyvää kunnallistekniikan toteuttamista. Lomarakennusalueille suunnitellaan ja rakennetaan myös virkistykseen liittyviä reittejä, rakennuksia ja rakennelmia, jotka omalta osaltaan täydentävät matkailukeskusten rakennettua palveluvarustusta. Koska Suomun matkailukeskuksen suunnitelmallinen kehittäminen on vasta aluillaan, ei voida tarkkaan sanoa, mitkä alueet tulevat osoitetuiksi lomarakentamiseen ja mitkä virkistykseen tai muuhun vastaavaan matkailua palvelevaan toimintaan.

Kun otetaan huomioon viimeaikaiset tapahtumat, muun muassa Stora Enson päätös lopettaa Kemijärven sellutehdas, matkailurakentaminen ja siihen läheisesti liittyvä lomarakentaminen ovat ainoata uutta Kemijärven kaupungin alueella tulevina vuosina toteutuvaa yhdyskuntarakentamista. Asunto-, liike- ja teollisuusrakentaminen on erittäin vähäistä, jos sitä on ollenkaan. Lomarakentaminen on elinehto Suomun matkailukeskuksen kokonaisvaltaiselle kehittymiselle.

Eduskunnan laki- ja talousvaliokunta, jonka tarkistamassa muodossa etuostolain 1 §:n 3 momentti hyväksyttiin, rinnasti yhdyskuntarakentamisen lunastuslain 31 §:n 2 momentin arvonleikkaussäännöstä vastaavaan käsitteeseen. Laki- ja talousvaliokunta siis tarkensi hallituksen esityksen perusteluista poiketen yhdyskuntarakentamisen käsitteen koskemaan kaikkea sitä rakentamista, joka asemakaavalla järjestetään. Hallituksen esityksen perusteluilla ei ole vaikutusta etuosto-oikeuden käytön arviointiin, kun loma-asuntorakentamista matkailukeskuksissa järjestetään asemakaavalla. Lisäksi etuostolain muuttamista koskeva hallituksen esitys on vuodelta 1988, jolloin Lapin matkailukeskusten merkitys kuntatalouteen ei ollut läheskään sellainen kuin nykyään. Kemijärven kaupunki elää tällä hetkellä murroskautta puunjalostuksesta riippuvaisesta teollisuuskaupungista matkailukaupungiksi.

Hallinto-oikeus on tulkinnut virheellisesti etuostolain 1 §:n 3 momenttia. Kaupunginhallitus ei ole tehnyt lainvastaista päätöstä käyttäessään etuosto-oikeutta maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista varten, kun otetaan huomioon Suomun matkailukeskuksen merkitys kaupungin yhdyskuntarakenteessa ja kunnan suunnitelmallisessa kehittämisessä.

AX ja hänen asiakumppaninsa ovat selityksessään vaatineet, että valitus hylätään ja Kemijärven kaupunki velvoitetaan korvaamaan selityksen antajien oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Vaatimusten perusteluina on uudistettu X:ien ja Y:ien hallinto-oikeudessa esittämä ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Kysymys ei ole yhdyskuntarakentamisesta etuostolain 1 §:n 3 momentin mukaisessa merkityksessä, ja etuosto-oikeuden käyttämistä on etuostolain 6 §:ssä tarkoitetuin tavoin pidettävä ilmeisen kohtuuttomana.

Kaupunginhallituksen päätös etuosto-oikeuden käyttämisestä perustuu vasta suunnittelun alkuvaiheessa oleviin maankäyttötavoitteisiin. Päätös ei täytä etuostolaissa edellytettyä käyttötarkoitussidonnaisuuden vaatimusta. Alueet on yleiskaavoissa osoitettu loma-asutukseen ja maa- ja metsätalousvaltaisiksi alueiksi. Kysymys on spekulatiivisesta maanhankinnasta, jolla pyritään väliintuloon selityksen antajien kustannuksella. Etuostolakia ei ole laadittu maan arvonmuutoksiin perustuvan keinotteluhyödyn tavoittelua varten.

Voidaan myös perustellusti kysyä, mikä on Kemijärven kaupungin tai yleensä kuntien rooli matkailutoimintoja järjestettäessä. Nyt kaupunki pyrkii itse hankkimaan maata lomarakentamiseen ilman suunnitelmaa tulevan rakentamisen suuntautumisesta ja määrästä. Koska alueelle ei ole laadittu asemakaavaa, loma-asuntorakentamiseen yleiskaavassa varattujen alueiden kehittäminen ja rakentaminen tulee jättää maanomistajan päätettäväksi. Loma-asuntorakentaminen ei ole sellaista yhdyskuntarakentamista, joka perustaisi oikeuden etuosto-oikeuden käyttämiselle, kun kaupungilla ei ole yksityiskohtaista suunnitelmaa alueiden yksityiskohtaisesta kehittämisestä.

Hallinto-oikeus on tulkinnut etuostolakia ja hallituksen esitystä (HE 236/1988 vp) yhdyskuntarakentamisen käsitteen osalta oikein. Hallituksen esityksen perusteluissa todetaan yksiselitteisesti, että etuosto-oikeutta ei ole edelleenkään maa- ja metsätalousalueella tai loma-asuntoalueeksi kaavoitetulla tai sellaiseksi suunnitellulla alueella. Valituksessa esitetty viittaus eduskunnan laki- ja talousvaliokunnan mietinnössä omaksuttuun näkemykseen ei ole oikeudellisesti kestävä.

Matkailukeskusten ja niitä vastaavien keskittymien suunnittelu ja rakentaminen tulee järjestää asemakaavalla. Yleiskaavaan perustuva loma-asuntoaluerakentaminen ei täytä etuostolain yhdyskuntarakentamisen käsitteen sisältöä. Jotta matkailukeskusta voitaisiin pitää etuostolaissa tarkoitettuna yhdyskuntarakentamisena, laissa tai kaavassa pitäisi olla määritelty, minkä laajuinen alue tai minkä laatuinen toiminta on yhdyskuntarakentamista.

Kaupunginhallituksen perusteluilla, jotka liittyvät Stora Enson sellutehtaan lopettamiseen, ei ole edes epäsuorasti merkitystä asiassa.

Kuvatuissa olosuhteissa tapahtuva etuosto-oikeuden käyttäminen johtaisi väistämättä myös etuostolain 6 §:ssä tarkoitettuun kohtuuttomuuteen. Ilman lain nimenomaista tukea tapahtuva kunnan väliintulo sukulaisten välisessä kaupassa johtaisi kaupan osapuolten kannalta kohtuuttomaan lopputulokseen, josta Kemijärven kaupunki saisi oikeudettoman hyödyn.

Selityksen antajat ovat yksityisiä henkilöitä, jotka pyrkivät turvaamaan omistusoikeuttaan suhteessa julkista valtaa käyttävään valittajaan. Asiassa on käsillä hallintolainkäyttölain mukaiset edellytykset velvoittaa Kemijärven kaupunki korvaamaan selityksen antajien oikeudenkäyntikulut.

Kemijärven kaupunginhallitus on vastaselityksessään lausunut muun ohella, että Suomun matkailualue on yksi keskeinen osa kaupungin yhdyskuntarakennetta.

Kaupunginhallituksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi AX:lle ja hänen asiakumppaneilleen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1) Valitus hylätään. Rovaniemen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2) Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään.

Perustelut

1) Etuostolain 1 §:n 1 momentin mukaan kunnalla on etuosto-oikeus kunnassa sijaitsevan kiinteistön kaupassa. Pykälän 3 momentin mukaan etuosto-oikeutta voidaan käyttää maan hankkimiseksi yhdyskuntarakentamista sekä virkistys- ja suojelutarkoituksia varten. Etuostolain 7 §:n mukaan etuosto käsittää samalla luovutuskirjalla myydyn kiinteän ja irtaimen omaisuuden kokonaisuudessaan.

Etuostolain 1 §:n 3 momentti on saanut nykyisen muotonsa lailla 289/1989. Mainittua etuostolain 1 §:n muuttamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 236/1988 vp todetaan muun ohella, että etuosto-oikeutta ei edelleenkään olisi muun muassa maa- ja metsätalousalueeksi tai loma-asuntoalueeksi kaavoitetulla taikka sellaiseksi suunnitellulla alueella. Tämä lausuma, joka kylläkin esitetään 1 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdan muutosehdotuksen yhteydessä, ilmentää sitä, millaisen maankäytön ei ole katsottu sisältyvän 1 §:n 3 momentin käsitteeseen yhdyskuntarakentaminen.

Voidaan olettaa, että hallituksen esityksen lausumalla, joka koskee loma-asuntoalueeksi kaavoitettua tai sellaiseksi suunniteltua aluetta, on tarkoitettu sellaista lomarakentamista, joka tuolloin on ollut tavanomaista ja perinteistä, ja joka on yleensä järjestetty joko rantakaavalla tai yleiskaavalla. Matkailuelinkeinotoiminnan nykyisen kehityssuunnan myötä monista matkailukeskuksista on kuitenkin muodostumassa tai muodostunut yhdyskunnan kaltaisia taajamia erilaisine palveluineen, asumismuotoineen ja rakenteineen. Tähän nähden etuostolain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettu yhdyskuntarakentaminen on ymmärrettävä niin, että se sisältää paitsi perinteisesti yhdyskuntarakentamiseksi katsottuja maankäyttötarkoituksia, myös maan hankkimisen lomarakentamistarkoituksiin matkailukeskusten alueilla tai niiden välittömässä läheisyydessä, jos tarkoituksena on edistää matkailukeskuksen rakentumista osana kunnan yhdyskuntarakennetta ja yleiseltä kannalta merkittävänä alueena.

Kemijärven kaupunginhallituksen esittämän selvityksen perusteella Suomun matkailukeskuksen keskeisillä alueilla on sellainen merkitys kunnan yhdyskuntarakenteessa, että myös lomarakentaminen näillä alueilla voi olla etuostolain 1 §:n 3 momentissa tarkoitettua yhdyskuntarakentamista.
Etuosto-oikeuttaan käyttääkseen kunnan tulee kuitenkin esittää selvitys alueen tulevasta käytöstä. Siitä, minkälainen tuon selvityksen tulee olla, ei ole etuostolaissa tarkemmin säädetty, vaan asia ratkaistaan kussakin tapauksessa erikseen. Kunta voi kaavoituksen tai suunnitelmien avulla taikka muulla tavoin osoittaa aikovansa käyttää aluetta lain edellyttämiin tarkoituksiin. Kun kysymys on maan hankkimisesta lomarakennusalueena käytettäväksi, tulee selvityksen alueen tulevasta käytöstä olla tavanomaista yksilöidympi, kun lomarakentamista ei pääsääntöisesti voida pitää yhdyskuntarakentamisena.

Etuostolain muuttamista koskevan hallituksen esityksen HE 104/1989 vp yleisperusteluissa todetaan lain 1 §:n 3 momentin tarkoitusmääreeseen viitaten, että etuosto-oikeutta voitaisiin käyttää vain, jos aluetta kohtuullisen ajan kuluessa tarvitaan siinä lueteltuihin tarkoituksiin. Etuosto-oikeuden käytön tarkoitusta arvioidaan lähtökohtaisesti sen ajankohdan mukaan, jona kunnan etuosto-oikeutta on käytetty eli tässä tapauksessa ajankohdan 12.2.2007 mukaan.

Kemijärven kaupunginhallituksen päätöksessä 12.2.2007 etuosto-oikeuden käyttämisestä on todettu, että Suomukankaan tilan RN:o 9:26 toista, noin 2,8 hehtaarin suuruista Suomukankaalla olevaa palstaa voidaan käyttää yhdyskuntarakentamiseen muun muassa lomarakennusalueena. Päätöksessä mainitaan, että palsta sijaitsee noin 200 metrin päässä nykyisestä asemakaava-alueesta, ja alueella, jota koskee kaupunginvaltuuston 20.9.2004 tekemä päätös yleiskaavan laatimisesta Suomulle ja sen lähiympäristöön. Vuonna 1974 hyväksytyssä yleiskaavassa palsta on osoitettu harvan loma-asutuksen alueeksi. Tämä selvitys ei kuitenkaan osoita, että Kemijärven kaupunki aikoisi käyttää kysymyksessä olevaa palstaa etuostolain 1 §:n 3 momentissa mainittuihin tarkoituksiin kohtuullisen ajan kuluessa.

Kaupunginhallitus ei hallinto-oikeudessa ole esittänyt yksilöityä selvitystä juuri nyt kysymyksessä olevaa palstaa koskevista suunnitelmista lähinnä muutoin kuin toteamalla, että Suomun, Tonkopuron ja Räisälän alueelle ollaan laatimassa yleiskaavaa. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa kaupunginhallitus on lausunut, että koska Suomun matkailukeskuksen suunnitelmallinen kehittäminen on vasta aluillaan, ei voida tarkkaan sanoa, mitkä alueet tulevat osoitetuiksi lomarakentamiseen ja mitkä virkistykseen tai muuhun vastaavaan matkailua palvelevaan toimintaan. Nämäkään selvitykset eivät osoita, että Kemijärven kaupunki aikoisi käyttää kysymyksessä olevaa palstaa etuostolain 1 §:n 3 momentissa mainittuihin tarkoituksiin kohtuullisen ajan kuluessa.

Edellä lausuttuun nähden Kemijärven kaupunki ei ole voinut käyttää etuosto-oikeutta Suomukankaan tilaa RN:o 9:26 ja Huhdan tilaa RN:o 9:2 koskevassa kiinteistön kaupassa. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Kun Kemijärven kaupunginhallituksen valitus tulee hylättäväksi jo edellä mainitulla perusteella, korkeimman hallinto-oikeuden ei ole tarpeen lausua siitä, olisiko etuosto-oikeuden käyttämistä pidettävä etuostolain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen kohtuuttomana.

2) Asian tulkinnanvaraisuuteen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, AX:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.