Asian aikaisempi käsittely

X ry sekä A, B ja C ovat Länsi-Suomen ympäristökeskukselle toimittamassaan kirjoituksessa vaatineet, että ympäristökeskus määrää luonnonsuojelulain 55 §:n nojalla väliaikaisen toimenpidekiellon Vattajanniemen Natura-alueelle.

Ympäristökeskus on, puolustusvoimien pääesikunnan, Metsähallituksen ja Lohtajan kunnan annettua vaatimuksen johdosta lausuntonsa sekä X ry:n ja A:n asiakumppaneineen vastineen, hylännyt vaatimuksen.

X ry ja A ovat ympäristökeskuksen päätöksestä Vaasan hallinto-oikeudelle tekemässään valituksessa esittäminsä perustein vaatineet, että ympäristökeskuksen päätös kumotaan ja että Länsi-Suomen ympäristökeskus ja puolustusvoimat velvoitetaan korvaamaan X ry:n oikeudenkäyntikulut. Yhdistys ja A ovat uudistaneet vaatimuksensa väliaikaisesta toimenpidekiellosta Vattajanniemen Natura-alueelle. Vaatimus on koskenut erityisesti niin sanottua Lahdenkroopin aluetta.

Länsi-Suomen ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta hallinto-oikeudelle lausunnon.

Puolustusvoimien pääesikunta on antanut valituksen ja ympäristökeskuksen lausunnon johdosta hallinto-oikeudelle selityksen.

X ry ja A ovat antaneet ympäristökeskuksen lausunnon ja pääesikunnan selityksen johdosta hallinto-oikeudelle vastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perusteena alueen Vattajanniemi (FI1000017) sisällyttämiselle Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkostoon ovat alueen edustavat luontotyypit ja myös lintulajisto. Vattajanniemen laaja hiekkaranta-alue kuuluu Pohjanlahden laajimpiin yhtenäisiin lentohiekka-alueisiin. Alueeseen kuuluu pohjoisessa Vattajanniemen edustavimmat ja arvokkaimmat dyynimuodostumat. Eteläinen alue on varsinkin linnustollisesti arvokasta. Kohteella esiintyy myös suolamaalaikkuja, joilla kasvaa alueellisesti uhanalainen suolayrtti.

Alueelta on kirjattu 14 luontodirektiivin liitteen I mukaista luontotyyppiä ja 17 lintudirektiivin liitteen I lajia. Vattajanniemen Natura-alueen maa-alueiden suojelu on alueen tietolomakkeen mukaan tarkoitus toteuttaa perustamalla siitä luonnonsuojelulain mukainen luonnonsuojelualue.

Vattajanniemen pohjoisosa kuuluu puolustusvoimien Lohtajan harjoitus- ja ampuma-alueeseen. Ammunnoista ja lentotoiminnasta aiheutuva melu, tärinä ja muut sellaiset vaikutukset ulottuvat suojelualueelle. Aluetta käytetään puolustusvoimien harjoitus- ja ampumatoimintaan sekä sotilaalliseen rakentamiseen. Alueella on puolustusvoimien toimintaan liittyviä rakenteita ja laitteita.

Kohde kuuluu valtakunnalliseen rantojensuojeluohjelmaan ja harjujensuojeluohjelmaan. Noin kolme prosenttia kohteen pinta-alasta on maa-aineslain nojalla suojeltua harju- tai kallioaluetta. Maa-alueet rauhoitetaan luonnonsuojelulain nojalla luonnonsuojelualueena. Vesialueen suojelutavoitteet turvataan vesilain nojalla.

Vattajanniemen alueen suojelu ei Natura 2000 -alueen tietolomakkeen mukaan rajoita puolustusvoimien toimintaa ja sen kehittämistä.

Keski-Pohjanmaan maakuntakaavassa Vattajanniemellä olevat valtiolle lunastetut alueet on merkitty ER-alueeksi, jota kaavan suunnittelumääräysten mukaan kehitetään puolustusvoimien erityisalueena. Alueen käytössä ja jatkosuunnittelussa tulee huomioida alueen suojeluvaatimukset, erityiset luonto-, maisema- ja Natura-arvot, yleiset virkistystarpeet ja pohjaveden suojelun vaatimat toimenpiteet. Lisäksi koko rantojensuojeluohjelman alue on maakuntakaavassa osoitettu S1-alueeksi (rantojensuojeluohjelman mukaan perustettu tai perustettavaksi tarkoitettu suojelualue), jota koskee maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n mukainen rakentamisrajoitus.

Luonnonsuojelulain 55 §:n mukaan alueellinen ympäristökeskus voi enintään kahdeksi vuodeksi kieltää 10 §:n 2 momentissa tarkoitetun alueen sellaisen käyttämisen, joka voi vaarantaa ne tarkoitusperät, joihin alueen suojelulla pyritään.

Puolustusvoimat on vahvistanut Vattajan alueen kehittämissuunnitelman vuosiksi 2004-2008, joka on ohjannut alueen maankäyttösuunnitelman laatimista. Maankäyttösuunnitelman on laatinut puolustushallinnon rakennuslaitos. Siinä on pyritty yhteensovittamaan puolustusvoimien, luonnonsuojelun ja virkistyskäytön tarpeet. Työn pohjaksi on inventoitu alueen Natura-luontotyypit. Maankäyttösuunnitelman luontovaikutuksista on laadittu arvio, Lohtajan ampuma- ja harjoitusalueen maankäytön luontovaikutukset, josta Metsähallitus ja ympäristökeskus ovat antaneet lausuntonsa. Tässä selvityksessä on lueteltu myös ne maankäyttösuunnitelmassa mainitut toimenpiteet, joilla puolustusvoimien toiminta on tarkoitus sopeuttaa alueen Natura-luontotyyppien suojelutavoitteisiin.

Toimenpidekieltohakemuksessa ja valituksessa kuvattujen toimenpiteiden tai puolustusvoimien alueelle laatimaan maankäyttösuunnitelmaan sisältyvien muiden toimenpiteiden ei voida katsoa vaarantavan niitä tarkoitusperiä, joihin alueen suojelulla pyritään. Maankäyttösuunnitelmaan ja Life-Luonto-hankkeeseen sisältyvien toimenpiteiden vaikutukset on luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisesti asianmukaisesti arvioitu, eikä puolustusvoimien toimintojen kehittämistoimien sinänsä ole lausuntomenettelyssäkään katsottu merkittävästi heikentävän alueen luonnonarvoja.

Puolustusvoimien pääesikunta on selityksessään esittänyt, että tuliasemaa R5E on käytetty säännöllisesti. Kysymys siitä, onko tuliasema R5E nykyinen käytössä oleva vai uusi, ei kuitenkaan ole vaikuttanut asian lopputulokseen.

Kun otetaan huomioon ympäristökeskuksen päätös ja perustelut sekä se, että Vattajanniemen Natura 2000 -alueen suojelu tietolomakkeen mukaan ei rajoita puolustusvoimien toimintaa ja sen kehittämistä, ympäristökeskuksen päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Koska oikeudenkäynnin ei voida katsoa aiheutuneen viranomaisen virheestä, ei voida erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen pitää kohtuuttomana, että muutoksenhakijat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut luonnonsuojelulain 10 §:n, 55 §:n 1 momentin ja 65 §:n sekä hallintolainkäyttölain 74 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X ry ja A ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan, Vattajanniemen Natura-alueen niin sanotulle Lahdenkroopin alueelle määrätään väliaikainen toimenpidekielto sekä yhdistyksen ja A:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa korvataan. Lisäksi yhdistys ja A ovat pyytäneet vapautusta asian käsittelystä korkeimmassa hallinto-oikeudessa perittävästä oikeudenkäyntimaksusta.

Vaatimustensa perusteina yhdistys ja A ovat esittäneet muun ohella, ettei luonnonsuojelun tarpeita ole otettu asiassa huomioon. Lahdenkroopin alue on ainoana Vattajan ranta-alueena säästynyt ampumaharjoituksilta ja puolustusvoimien toiminnan muilta kuluttavilta vaikutuksilta.

Länsi-Suomen ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut päätöksensä perusteluihin ja asiassa hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon sekä esittänyt, että valitus hylätään.

Pääesikunta on valituksen ja ympäristökeskuksen lausunnon johdosta antamassaan vastineessa viitannut sanottuun lausuntoon ja hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon sekä esittänyt, että valitus hylätään.

X ry on antanut ympäristökeskuksen lausunnon ja pääesikunnan vastineen johdosta vastaselityksen.

A on antanut ympäristökeskuksen lausunnon ja pääesikunnan vastineen johdosta vastaselityksen.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä ratkaissut X ry:n ja sen asiakumppaneiden valtioneuvoston 14.12.2006 antamasta päätöksestä tekemän, lunastuslupaa koskevan valituksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan. Ympäristökeskuksen päätökseen liitetty valitusosoitus poistetaan. Valitusta ei tutkita.

Perustelut

Sovelletut säännökset

Luonnonsuojelulain (1096/1996) 55 §:n 1 momentin mukaan alueellinen ympäristökeskus voi enintään kahdeksi vuodeksi kieltää luonnonsuojelulain 10 §:n 2 momentissa tarkoitetun alueen sellaisen käyttämisen, joka voi vaarantaa ne tarkoitusperät, joihin alueen suojelulla pyritään. Ympäristökeskuksen päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää. Pykälän 2 momentin mukaan, jos suojelu myöhemmin raukeaa ja alueen omistajalle on aiheutunut toimenpidekiellosta merkityksellistä haittaa, hänellä on oikeus saada siitä valtiolta korvaus. Pykälän 3 momentin mukaan korvauksesta päättää hakemuksesta alueellinen ympäristökeskus.

Luonnonsuojelulain 56 §:n 1 momentin (553/2004) mukaan, jos luonnonsuojelulain 52 §:n nojalla on myönnetty lupa alueen tai erityisen oikeuden lunastamiseen, ei alueella saa ryhtyä sellaiseen toimenpiteeseen, joka voi vaarantaa lunastuksen tarkoituksen. Kielto on voimassa siitä alkaen, kun päätös lunastuksesta on annettu tiedoksi alueen omistajalle ja haltijalle.

Luonnonsuojelulain 57 §:n 1 momentin mukaan, jos joku lyö laimin luonnonsuojelulain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten noudattamisen taikka ryhtyy niiden vastaiseen toimeen, alueellinen ympäristökeskus voi kieltää asianomaista jatkamasta tai toistamasta tekoa tai laiminlyöntiä ja sakon tai keskeyttämisen uhalla velvoittaa hänet määräajassa poistamaan oikeudenvastaisen tilan tai korjaamaan laiminlyönnin taikka asettaa uhan, että tarpeelliset toimenpiteet teetetään asianomaisen kustannuksella. Ympäristökeskuksen päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin päätä. Pykälän 2 momentin mukaan haittaa kärsivällä henkilöllä on oikeus saattaa 1 momentissa tarkoitettu asia vireille alueellisessa ympäristökeskuksessa, jos vireillepanon tarkoituksena on estää luonnon tuhoutuminen tai luonnonarvojen heikentyminen, joka ei ole merkitykseltään vähäinen. Sama oikeus on luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentissa tarkoitetulla rekisteröidyllä yhteisöllä toiminta-alueellaan ja kunnalla. Pykälän 3 momentin mukaan uhkasakkoa, teettämisuhkaa ja keskeyttämisuhkaa koskevassa asiassa on muutoin noudatettava, mitä uhkasakkolaissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Saatu selvitys, oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

X ry sekä Vattajan Lahdenkroopin mökkien omistajina A, B ja C ovat vaatineet Länsi-Suomen ympäristökeskukselle toimittamassaan kirjoituksessa, että ympäristökeskus määrää luonnonsuojelulain 55 §:n nojalla väliaikaisen toimenpidekiellon Vattajanniemen Natura 2000 -alueelle, koska puolustusvoimat oli toteuttamassa alueella toimenpiteitä, jotka voivat vaarantaa ne tarkoitusperät, joihin alueen suojelulla pyritään. Ympäristökeskus on hylännyt vaatimuksen muun muassa sillä perusteella, ettei alueen suojelun tarkoitusperien voida katsoa vaarantuvan kirjoituksessa kuvattujen tai puolustusvoimien alueelle laatimaan maankäyttösuunnitelmaan sisältyvien muiden toimenpiteiden vuoksi. Päätöksen mukaan siihen voi valittamalla hakea muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta. Päätökseen on liitetty valitusosoitus.

Luonnonsuojelulain 55 §:stä ilmenee, että pykälän tarkoituksena on turvata toisaalta tietyllä alueella olevia suojeltavia arvoja alueen suojelun toteuttamisen ollessa vielä kesken ja toisaalta väliaikaisen toimenpidekiellon kohteeksi joutuneen alueen omistajaa, jolla pykälän 2 momentissa säädetyin edellytyksin on oikeus saada valtiolta korvaus. Luonnonsuojelulain 55 §:ssä, toisin kuin lain 57 §:n 2 momentissa, ei säädetä asian vireilletulosta. Luonnonsuojelulain 57 §:n 2 momentissa on luonnonsuojelulain vastaisen menettelyn vuoksi haittaa kärsivälle säädetty, momentissa mainituin edellytyksin, oikeus pakkokeinoja koskevan asian vireillepanoon alueellisessa ympäristökeskuksessa.

Kun otetaan huomioon edellä selostettu suojelun toteuttamista koskeva sääntely kokonaisuudessaan, kysymystä luonnonsuojelulain 55 §:n mukaisen toimenpidekiellon antamisesta ei ole tarkoitettu ratkaistavaksi alueelliselle ympäristökeskukselle tehtävän hakemuksen pohjalta. Luonnonsuojelulain 55 §:ssä tarkoitettua alueen käyttämistä koskevasta havainnosta voi ilmoittaa ympäristökeskukselle, ja ympäristökeskuksella on tähän pykälään perustuva toimimisvelvollisuus. Ilmoituksen tekijällä ei kuitenkaan luonnonsuojelulain 55 §:n perusteella ja ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin ja 6 §:n 1 momentin ole oikeutta valittaa ympäristökeskuksen vastauksesta, jolla se on ilmoittanut, ettei se ryhdy asiassa toimenpiteisiin.

Tämän vuoksi ympäristökeskuksen ei olisi tullut ottaa X ry:n ja A:n kirjoitusta käsiteltäväkseen hakemusasiana eikä liittää kirjoituksen johdosta antamaansa päätökseen valitusosoitusta. Hallinto-oikeuden ei olisi tullut tutkia asiaa ympäristökeskuksen päätöksestä tehdyn valituksen johdosta.

Näillä perusteilla Länsi-Suomen ympäristökeskuksen päätökseen liitetty valitusosoitus on poistettava, Vaasan hallinto-oikeuden päätös, jolla valitus on tutkittu ja hylätty, on kumottava ja poistettava sekä hallinto-oikeuden päätöksestä tehty valitus on jätettävä tutkimatta.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Petri Leinonen.