Asian aikaisempi käsittely

A on 1.4.2004 allekirjoittanut C:n kaupunginhallitukselle osoitetun tontinostoanomuksen, joka koski C:n kaupungin asemakaava-alueella ollutta tonttia. A on suorittanut tontista varausmaksun. Ostoanomuksen mukaan A:n kotikunta on D.

C:n kaupunginhallitus on päättänyt hylätä A:n omakotitontin ostoanomuksen hänen antamiensa väärien tietojen perusteella ja palauttaa A:lle varausmaksun.

Kaupunginhallitus on hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Käsittely Turun hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut, että kaupunginhallituksen päätös kumotaan, hänen ostoanomuksensa hyväksytään ja hänelle myönnetään oikeus lunastaa varaamansa tontti alueen tonttikaupoissa yleisesti noudatettujen ehtojen mukaisesti.

Toissijaisesti A on vaatinut, että kaupunginhallituksen päätös kumotaan ja asia palautetaan kaupunginhallitukselle uudelleen käsiteltäväksi ja että C:n kaupunki velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

C:n kaupungilla ei ole ollut asiallisia perusteita ostoanomuksen hylkäämiselle. Kaupunki on esittänyt epäilyksiä A:n kyvystä rahoittaa tontin osto ja talon rakentaminen. Lisäksi kaupunki on viitannut epäselvyyksiin A:n tiedoissa, koska A asuu Ruotsissa, mutta on ilmoittanut kotipaikakseen D:n kunnan Suomessa. Väärät tiedot eivät kuitenkaan tosiasiassa ole hylkäävän päätöksen todellinen syy vaan se, että A on romani.

Suomen perustuslain mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Tämä koskee myös kunnan päätöksentekoa. Kaupunki ei ole noudattanut kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta.

C:n kaupunginhallitus on antamassaan selityksessä todennut, että kaupungilla on kunnallisen itsehallinnon perusteella oikeus päättää kenelle ja millä ehdoin kaupungin omistamaa kiinteää omaisuutta myydään. Omakotitalotontin kaupan osalta kaupungin kannalta on tärkeää voida luottaa siihen, että ostaja toimii luotettavasti ja täyttää kauppasopimuksen ehdot. Ostoanomuksen hylkäämiseen voi johtaa se, että ostaja antaa itsestään oleellisissa kysymyksissä virheellisiä tietoja tai toimii muuten tavalla, joka on omiaan heikentämään luottamusta siihen, että ostaja tulisi täyttämään kauppasopimuksen ehdot.

A:ta ei ole kohdeltu asiassa eri tavoin kuin ketään muutakaan tontinostoanomuksen tekevää henkilöä. C:n kaupunki edellyttää kaikilta tontinostoanomuksia tekeviltä henkilöiltä, että nämä antavat C:n kaupungille itsestään oikeita tietoja ja toimivat muutenkin siten, että C:n kaupunki voi luottaa siihen, että ostajat täyttävät kiinteistönkaupan ehdot.

Kaupunginhallituksen päätös hylätä A:n omakotitontin ostoanomus on perustunut ostoanomuksessa annettuihin virheellisiin tietoihin eikä siihen, että A on kansallisuudeltaan romani. Kaupunginhallitus ei ole hylännyt A:n ostoanomusta tämän alkuperän tai kansallisuuden vuoksi. Tämän vuoksi päätös ei loukkaa A:n yhdenvertaisuutta. Kaupunginhallitus on käyttänyt harkintavaltaansa lain säännösten mukaisesti, eikä valituksessa ole esitetty sellaisia perusteita, joiden vuoksi kaupunginhallituksen päätöstä tulisi muuttaa.

A on antanut vastaselityksen.

Turun hallinto-oikeuden ratkaisu 14.11.2005

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n kaupunginhallituksen päätöksestä tekemän valituksen ja hylännyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina lausunut muun ohella seuraavaa:

Kunnallisvalituksen voi tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Suomen perustuslain mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella. Perustuslaissa säädetyn yhdenvertaisuuden toteutumisen turvaamisesta ja oikeussuojasta nyt kysymyksessä olevassa väitetyssä syrjintätilanteessa on säädetty tarkemmin yhdenvertaisuuslaissa, jossa on muun ohella säännökset hyvityksestä syrjinnän kiellon rikkomisesta. Kanne hyvityksestä on nostettava vastaajan kotipaikan tuomioistuimessa.

A on valituksessaan vaatinut päätöksen kumoamista, koska hän katsoo tulleensa syrjityksi etnisen alkuperänsä perusteella.

Tontin ostotarjouksena pidettävän ostoanomuksen hyväksymistä tai hylkäämistä koskevassa asiassa on kysymys yksityisoikeudellisesta oikeussuhteesta. Yksityisoikeudelliseen oikeussuhteeseen liittyvän riidan ratkaiseminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Kysymys siitä, onko C:n kaupunki menetellyt tässä asiassa yhdenvertaisuuslaissa säädetyn syrjintäkiellon vastaisesti, voidaan saattaa käräjäoikeuden ratkaistavaksi.

Asiassa ei ole esitetty kuntalain mukaisia valitusperusteita.

A:n valitus on jätetty tutkimatta hallinto-oikeudessa. Tähän nähden ei ole kohtuutonta, että A joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeus on soveltaminaan oikeusohjeina maininnut hallinto-oikeuslain 3 §:n, hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin, kuntalain 90 §:n, yhdenvertaisuuslain 2 ja 6 §:n sekä hallintolainkäyttölain 74 §:n.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginhallituksen päätökset kumotaan ja hänen omakotitontin ostoanomuksensa hyväksytään tai asia palautetaan kaupunginhallitukselle uudelleen käsiteltäväksi.

A on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Hallinto-oikeuden päätös merkitsisi voimaan jäädessään sitä, että kunta voisi tehdä kiinteistön myyntiä koskevia ratkaisuja syrjivin perustein ilman, että niihin voitaisiin tehokkaasti hakea muutosta. Ainoa kunnalle koituva seuraamus syrjivästä toiminnasta voisi olla velvollisuus maksaa yhdenvertaisuuslaissa tarkoitettuja korvauksia.

Hallinto-oikeuden päätös olla tutkimatta A:n kaupunginhallituksen päätöksestä tekemää valitusta on virheellinen. Oikeuskirjallisuudessa esitettyjen näkemysten perusteella yksityisoikeudellista kiinteistönkauppaa koskeva kaupunginhallituksen päätös on valituskelpoinen kunnan viranomaisen päätös. Päätöksestä tehty valitus voi yleensä johtaa tulokseen vain menettelyvirheen pohjalta eikä esimerkiksi yksityisoikeudellisten säännösten vastaisuus kuulu hallintolainkäytön toimivaltaan. Tämä näkemys koskee vain yksityisoikeudellisten säännösten vastaisuutta.

Nyt esillä olevassa tapauksessa kunnan päätöksen lainvastaisuus ei liity yksityisoikeudelliseen oikeussuhteeseen eikä asian yksityisoikeudelliseen puoleen. Tutkittavana ei ole asian maakaaren säännösten vastaisuus, vaan kunnan viranomaisen päätös, jolla on syrjivin perustein hylätty A:n ostoanomus. Kunta on päätöksenteossa rikkonut sekä hallintolain 6 §:ää että sen taustalla olevaa perustuslain 6 §:ää vastaan. Kysymyksessä on päätöksen hallinnollisen säännöksen vastaisuus. Päätös on perustuslaissa määrätyn syrjintäkiellon vastainen.

Kunnalla on itsehallintonsa nojalla laaja valinnanvapaus, kun se päättää, kenelle kiinteistönsä myy. Kunnan on kuitenkin toiminnassaan kohdeltava kansalaisia yhdenvertaisesti. Kunta ei voi tehdä päätöksiä syrjivin perustein, ei edes yksityisoikeudellisia oikeussuhteita koskevia.

Perustuslain ja hallintolain oikeusohjeiden tehokkaaksi toteutumiseksi ei riitä, että viranomaiselle asetetaan hyvitys- tai korvausvastuu syrjintäkiellon vastaisesta toiminnasta. Kansalaisten oikeusturva vaatii, että myös itse päätös voidaan saattaa muutoksenhaunalaiseksi ja laittomaksi todettuna kumota. Hallintotuomioistuimen tuleekin tulkita päätösten valituskelpoisuutta oikeuskirjallisuudenkin tukemalla tavalla, ottaa asiakysymys tutkittavaksi ja hyväksyä A:n valitus.

A on tehnyt C:n kaupungille anomuksen määrätyn omakotitontin ostamisesta ja maksanut varausmaksun. A on neuvotellut talomyyjän kanssa talopaketin hankinnasta ja pankin kanssa rakennushankkeen rahoittamisesta sekä tehnyt sähkösopimuksen.

Omakotitalon ostohanke on sittemmin törmännyt yllättäviin vaikeuksiin. Kaupungin johto on esittänyt A:lle epäilyksensä tämän kyvystä rahoittaa tontin osto ja talon rakentaminen. Epäilyksiin ei ole ollut perusteltua syytä, kun otetaan huomioon, että A on tehnyt tonttivarauksen vakaalla ostotarkoituksella ja on selvittänyt talopaketin hankintaa ja hankkeen rahoitusta. A:n toimien perusteella kaupungilla on ollut täysi syy luottaa siihen, että A täyttää kiinteistönkaupan ehdot. Kaupungilla ei ole ollut edes tarvetta selvittää A:n maksukykyä, kun otetaan huomioon, että kauppakirjaan otettavilla ehdoilla kaupunki voi turvata saatavansa ja voi määrätä tontin rakentamisesta. Varausvaiheessa ei tontin varanneiden maksukykyä ole mitenkään tarpeen selvittää.

Kaupunki on viitannut epäselvyyksiin A:n tiedoissa, kun hän asuu Ruotsissa, mutta on merkinnyt ostoanomukseen osoitteekseen D:n kunnan. Hylkäyshakemusta on perusteltu lyhyesti väärillä tiedoilla.

A on merkinnyt ostoanomukseen osoitteeksi D:n kunnan, joka on hänen vanhempiensa kotipaikka. A:n vanhemmat ovat toimineet hänen asiamiehenään tontti- ja rakennusasioissa. Näitä asioita on helpompi hoitaa Suomesta käsin. A käy lisäksi usein D:n kunnassa vanhempiensa luona. Sillä, että hän asuu Ruotsissa, ei pitäisi olla mitään merkitystä tontin varauksessa, kuten ei myöskään sillä, että hän on antanut anomuksessa asiamiehenä toimivien vanhempiensa osoitteen. A ei ole pyrkinyt harhauttamaan kaupunkia eikä hän tiedä, mitä väärien osoitetietojen antamisella voisi saavuttaa. Huomattavaa on, että A on myös sähkösopimuksessa ilmoittanut Jämsässä olevan osoitteen. Tälläkään ei ole yritetty harhauttaa ketään, vaan ainoastaan varmistaa asioiden sujuva hoitaminen. Kaikki A:n osoitteisiin liittyvät seikat on sitä paitsi selvitetty kaupungin johdolle heti, kun niistä on tiedusteltu, joten siksikään kaupunki ei voi perustella päätöstään annetuilla väärillä tiedoilla.

Väärät tiedot eivät olekaan päätöksen todellinen syy. Ongelmat tontin hankinnan suhteen ovat alkaneet, kun kaupungin johdolle on selvinnyt, että A on kansallisuudeltaan romani. Suomen perustuslain mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Laki koskee jo sinänsä myös ja erityisesti kunnan päätöksentekoa ja julkisen vallan käyttöä. Kuntaa sitovaksi perustuslain oikeusohje on säädetty hallintolain säännöksin. Viranomaisen on muun muassa kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Kaupungilla on oikeus päättää, kenelle ja millä ehdoin se myy kiinteää omaisuuttaan. Päätöksenteon tulee kuitenkin perustua asiallisiin perusteisiin ja kansalaisten yhdenvertaisuuteen. Kunnan on tonttien varauksessa ja myynnissä kohdeltava ihmisiä tasa-arvoisesti ja yhtäläisesti, eikä heitä saa asettaa eri asemaan esimerkiksi alkuperänsä perusteella. Muilta tonttianomuksen tehneiltä ei liene selvitetty heidän kykyään rahoittaa tontin osto ja rakentaminen eikä heidän yhteystietojaan liene tarkistettu. On varsin ilmeistä, että A:n rahoituskykyä on alettu epäillä pelkästään sillä perusteella, että hän on romani.

Kaupungilla ei ole ollut asiallisia perusteita hylätä A:n ostoanomusta. Päätöksenteossa ei ole noudatettu kansalaisten yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. A:n antama hänen asuinpaikastaan poikkeava yhteysosoite ei missään tapauksessa ole ollut riittävän painava peruste hylätä ostoanomusta ja sitä onkin käytetty paremman puutteessa päätöksen todellisen perusteen peittämiseen.

C:n kaupunginhallitus on selityksessään todennut, että kaupunginhallituksen ja hallinto-oikeuden päätöksiä ei ole syytä muuttaa. A:n valitus tulee jättää tutkimatta tai hylätä. A on velvoitettava korvaamaan C:n kaupungin oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Tontinostoanomuksen hylkäämisessä tai hyväksymisessä on kysymys yksityisoikeudellisesta asiasta. Kaupungilla on oikeus päättää kenelle ja millä ehdoin kiinteää omaisuutta myydään. Väärien osoitetietojen vuoksi tontinostoanomus on voitu hylätä. Asian ratkaiseminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Kaupungin kannalta on tärkeää voida luottaa siihen, että ostaja käyttäytyy luotettavasti ja täyttää kauppasopimuksen ehdot. A on antanut ostoanomuksessaan oleellisesti virheellisiä tietoja. Virheellisten tietojen antaminen on omiaan heikentämään luottamusta siihen, että ostaja tulisi myöhemmin täyttämään kaupan ehdot. A:n antamien oleellisesti virheellisten tietojen vuoksi kaupunginhallituksella on ollut perusteltu syy hylätä hänen ostoanomuksensa.

A ei ole valituksessaankaan esittänyt johdonmukaisia perusteita sille, minkä vuoksi hän ei ole ilmoittanut oikeaa osoitettaan ja kotikuntaansa.

A:n anomusta ei ole hylätty sillä perusteella, että A on romani. Kaupunginhallitus on katsonut, että tontinostoanomuksia käsiteltäessä ketään ei aseteta muita huonompaan asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn vuoksi.

Kaupunginhallitus on katsonut, ettei A:ta ole kohdeltu asiassa eri tavoin kuin ketään muutakaan tontinostoanomuksen tehnyttä. Kaupunki edellyttää kaikilta tontinostoanomuksen tekeviltä, että nämä antavat kaupungille itsestään oikeita tietoja ja toimivat muutenkin siten, että kaupunki voi luottaa siihen, että ostajat täyttävät kiinteistönkaupan ehdot. Virheellisten tietojen antaminen ostoanomuksessa on omiaan heikentämään luottamusta siihen, että ostaja tulisi myöhemmin täyttämään kaupan ehdot.

A on antamassaan vastaselityksessä todennut, että asia kuuluu hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Väärien osoitetietojen antamisella ei pitäisi olla tontinostoanomuksen käsittelemisen kannalta mitään merkitystä. Tällä perusteella voisi olla merkitystä vain, jos tontteja myytäisiin ainoastaan Suomessa asuville, mutta näin asia ei ole.

Kaupunki on todennut, että on ilmennyt, ettei ilmoitetussa osoitteessa asu A:n nimistä henkilöä. Kaupunki ei mainitse mitään siitä, että kaupungille on heti selvitetty tilanne, kun asiaa on A:lta tiedusteltu. A:n äiti on toiminut asiamiehenä. A:n antamat tiedot eivät ole olleet oleellisesti virheellisiä. Asiamiehen osoite on ollut luontevaa merkitä ostoanomukseen.

Kaupungin perustelut eivät ole uskottavat. Väärillä osoitetiedoilla on voitu virallisesti perustella hylkäävä päätös. Ratkaisun todellisia rasistisia perusteluja ei ole voitu kirjoittaa näkyviin. Kaupunki voi toki päättää, kenelle se myy kiinteistöjään. Kun kysymyksessä on julkinen taho, sen on kuitenkin perustettava valintansa ja päätöksensä kansalaisten yhdenvertaisuuteen. Kaupunki ei saa tehdä päätöksiään rodullisin perustein.

Kaupungille annettujen virheellisten tietojen perusteella ei ole myöskään ollut syytä epäillä A:n luotettavuutta kauppakumppanina. Päinvastoin, A on sähkösopimuksen tekemällä, talopaketista neuvottelemalla ja lainarahoitusta järjestämällä osoittanut vakaata aikomusta hankkia tontti ja täyttää kauppasopimuksen ehdot. Nämä seikat, joita vastapuoli ei ole kiistänyt, on saatettu myös kaupungin tietoon. Tätä taustaa vasten asiamiehen osoitteen ilmoittamisella ei voi olla mitään tai ainakaan olennaista merkitystä ostoehdokkaan luotettavuuden kannalta. Näin varsinkin, kun A on heti selittänyt antamansa osoitteen taustat.

A on vastustanut kaupungin vaatimusta oikeudenkäyntikulujen korvausvelvollisuudesta. Asia on joka tapauksessa oikeudellisesti niin epäselvä, että muutoksen hakemiseen on ollut aihetta. Kaupunginhallituksen päätös joka tapauksessa loukkaa A:n oikeuksia ja kansalaisten yhdenvertaisuutta. On täysin ymmärrettävää, että A hakee muutosta päätökseen, joka hänen mielestään on tehty rasistisin perustein.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on katsottu, ettei valitus sisällä kuntalain mukaisia valitusperusteita ja valitus on jätetty tutkimatta kuntalain 90 §:n nojalla yhdenvertaisuuden loukkausta koskevalla perusteella. Asia palautetaan hallinto-oikeudelle tältä osin uudelleen käsiteltäväksi. Muilta osin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Hallintolainkäytön järjestyksessä voidaan tutkia vain julkisoikeudelliseen oikeussuhteeseen liittyvä asia. Tontin ostotarjouksena pidettävän ostoanomuksen hyväksymistä tai hylkäämistä koskevassa asiassa on kysymys yksityisoikeudellisesta oikeussuhteesta. Asia voidaan tältä osin saattaa yleisen alioikeuden ratkaistavaksi. Tällaista riitaa ei siten voida ratkaista hallintolainkäytön järjestyksessä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa tältä osin.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa, tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Suomen perustuslain 6 §:n mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Yhdenvertaisuuslain 1 §:n mukaan sanotun lain tarkoituksena on edistää ja turvata yhdenvertaisuuden toteutumista sekä tehostaa syrjinnän kohteeksi joutuneen oikeussuojaa lain soveltamisalaan kuuluvissa syrjintätilanteissa. Lain 2 §:n mukaan lakia sovelletaan sekä julkisessa että yksityisessä toiminnassa laissa mainittujen soveltamistilanteiden lisäksi etnisen alkuperän perusteella tapahtuvaan syrjintään, kun kysymys on muun muassa asumisen taikka yleisölle tarjottavien tai yleisön saatavilla olevien irtaimen tai kiinteän omaisuuden taikka palvelujen tarjonnasta tai saatavuudesta muissa kuin yksityisten henkilöiden välisissä suhteissa. Lain 6 §:n mukaan ketään ei saa syrjiä muun muassa etnisen tai kansallisen alkuperän tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Valituksessa on vaadittu kaupunginhallituksen päätöksen kumoamista sillä perusteella, että kaupunginhallituksella ei ole ollut asiallisia perusteita hylätä A:n tontinostoanomusta. Valituksen mukaan päätöksenteossa ei ole noudatettu yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, sillä asuinpaikasta annettu virheellinen tieto ei ole ollut riittävän painava peruste hylätä ostoanomusta, vaan sitä on käytetty päätöksen todellisen perusteen peittämiseen.

Koska kysymys siitä, onko kaupunginhallitus päätöstä tehdessään ottanut huomioon yhdenvertaisen kohtelun vaatimuksen, ratkaistaan kuntalain 90 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan kunnallisvalituksena eli hallintolainkäytön järjestyksessä, hallinto-oikeuden ei olisi tullut mainitsemallaan perusteella jättää A:n kaupunginhallituksen päätöksestä tekemää valitusta tältä osin tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on tältä osin kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua myös C:n kaupunginhallituksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämästä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

Avustajan palkkion vahvistaminen

Korkein hallinto-oikeus vahvistaa A:n avustajalle valtion varoista maksettavaksi oikeusapulain 18 §:n 1 momentin nojalla oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen 6 §:n 1 momentin ja 16 §:n mukaisena kohtuullisena 9 tunnin mukaan laskettuna palkkiona 819 euroa. Kokonaispalkkioksi, joka sisältää 180,18 euron arvonlisäveron muodostuu siten 999,18 euroa. Mainittu määrä jää valtion vahingoksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg ja hallintoneuvokset Lauri Tarasti, Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Anne E. Niemi. Asian esittelijä Kari Nieminen.