Asian aikaisempi käsittely

Uuraisten kunta on hakenut suunnittelutarveratkaisua yhteensä viidentoista kerrosalaltaan noin 200 neliömetrin suuruisen omakotitalon ja 100 neliömetrin suuruisen talousrakennuksen rakentamiseksi seuraaville viidelletoista eri tilalle: Kurrela RN:o 1:405, Pupula RN:o 1:397, Saukkola RN:o 1:398, Mäyrälä RN:o 1:399, Repola RN:o 1:400, Otsola RN:o 1:406, Jänölä 1:402, Sutela RN:o 1:403, Peurala RN:o 1:404, Haukkala RN:o 1:407, Pääskylä RN:o 1:408, Ahonlaita RN:o 1:413, Tinttilä RN:o 1:411, Kulmapala RN:o 1:267 ja Vientitontti RN:o 1:374 Uuraisten kunnan Kangashäkin kylässä sijaitsevalle Aholan alueelle.

Uuraisten ympäristölautakunta on 10.5.2001 antamallaan päätöksellä hyväksynyt hakemuksen, koska hankkeesta ei voitu katsoa aiheutuvan maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä esitettyjä haittoja.

Ympäristölautakunnan päätöksen selosteosassa on todettu, että alueella on kunnanvaltuuston 16.9.1985 hyväksymä osayleiskaava, johon alue on merkitty pientalovaltaiseksi asuntoalueeksi ja osittain asumisen yhteydessä tapahtuvan pienteollisuuden sijoituspaikaksi. Lääninhallitus on 22.6.1994 myöntänyt alueelle alueellisen poikkeusluvan nro YA-508, joka on vanhentunut. Hanke on tarkoitus toteuttaa tämän poikkeusluvan mukaisesti. Tontit ovat sisältyneet alueelle laadittuun maankäytön yleissuunnitelmaan, minkä mukaisesti rakentaminen, tiestö ja kunnallistekniikka toteutetaan. Alueella on valmiina tie sekä kunnallinen vesi- ja viemärilaitos. Naapureita on kuultu hakemuksen johdosta, ja heillä ei olehuomautettavaa hankkeesta.

Käsittely hallinto-oikeudessa

Keski-Suomen ympäristökeskus on valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatinut, että ympäristölautakunnan päätös kumotaan.

Ympäristölautakunnan päätöksen mukaan naapureita on kuultu hakemuksen johdosta. Päätöksestä ei kuitenkaan ilmene, että muille maankäyttö- ja rakennuslain 173 §:ssä tarkoitetuille asianosaisille kuin naapureille olisi varattu tilaisuus tulla kuulluksi suunnittelutarvehakemuksesta ennen päätöksen tekemistä. Viidentoista uuden omakotitalon rakentamista koskevaa hanketta on pidettävä niin laajana, että se koskee muidenkin henkilöiden kuin rakennuspaikkojen viereisten tai vastapäisten kiinteistöjen omistajien tai haltijoiden etua. Hakemuksesta olisi siten tullut suorittaa laajempi kuin pelkästään naapureiden kuuleminen, joten ympäristölautakunnan päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Suunnittelutarveratkaisun tekemisessä on kysymys sen harkitsemisesta, täyttyvätkö rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella. Näiden edellytysten harkinta on tarkoitettu luonteeltaan yksittäistapaukselliseksi harkinnaksi samoin kuin rakennusluvan varsinaisten edellytystenkin harkinta. Samassa ratkaisussa ei voida harkita rakennusluvan erityisten edellytysten täyttymistä useiden, eri aikaan rakennettavien rakennuspaikkojen osalta. Aholan asuntoalueen laajentaminen viidellätoista omakotitalolla ei ole mahdollista lautakunnan yksittäisen suunnittelutarveratkaisun perusteella.

Tapauksessa on lisäksi kysymyksessä laajuudeltaan sellainen hanke, että se johtaa merkittävään rakentamiseen, koska suunnittelutarveratkaisun perusteella voitaisiin rakentaa kokonainen asuinalue. Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 4 momentin säännös huomioon ottaen ympäristölautakunnan päätös on lainvastainen.

Hirvaskankaan alueelle on muodostunut suhteellisen runsaasti taajamaluonteista asutusta sekä Uuraisen kunnan että Äänekosken kaupungin alueelle. Tähän alueeseen kohdistuu kummankin kunnan alueilla lisärakentamispaineita asuinrakentamiseen mutta myös teollisuus- ja liikerakentamiseen. Hirvaskankaan alueen kehitys edellyttää oikeusvaikutteisen kaavan laatimista, erityisesti yhteisten tarpeiden tyydyttämiseksi. Myös alueen sisäisen liikenteen järjestäminen ja rakennuspaikkojen tarkoituksenmukainen sijoittelu edellyttävät kaavan laatimista. Oikeusvaikutukseton yleiskaava ja epävirallinen maankäyttösuunnitelma eivät riitä alueen rakentamisen järjestämiseen uuden maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla.

Maankäyttö- ja rakennuslain keskeisenä tavoitteena on lisätä kaavoitusmenettelyn avoimuutta ja vuorovaikutteisuutta. Lain 62 §:n mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja siitä tiedottaa siten, että maanomistajilla ja muilla osallisilla on mahdollisuus osallistua kaavan valmiste- luun. Epäviralliset maankäyttösuunnitelmat ovat ristiriidassa tämän tavoitteen kanssa, koska maanomistajilla ja muilla osallisilla ei ole mahdollisuutta vaikuttaa tällaisten suunnitelmien sisältöön eikä arvioida suunnitelman vaikutuksia eikä lausua siitä mielipidettään.

Ennen suunnittelutarveratkaisun tekemistä ei ole selvitetty ja arvioitu maankäyttö- ja rakennuslain säännösten edellyttämällä tavalla avoimesti ja vuorovaikutteisesti kaikkia hankkeen ympäristövaikutuksia. Epävirallinen maankäytön suunnittelu ja rakennuslupien myöntäminen ilman yksityiskohtaista kaavasuunnittelua alueelle, jolle suuntautuu rakentamispaineita, vaarantaa myös alueen maanomistajien tasapuolisen kohtelun rakennusoikeuksista päätettäessä.

Rakennushanke johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen sekä aiheuttaa haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muullekin järjestämiselle. Rakennushanke aiheuttaa myös haitallista yhdyskuntakehitystä. Rakennushanke ei täytä laissa säädettyjä rakennusluvan erityisiä edellytyksiä suunnittelutarvealueella. Ympäristölautakunnan valituksenalainen päätös on näin ollen myös sisällöltään lainvastainen.

Ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta lausunnon. Alue kuuluu kunnanvaltuuston vuonna 1985 hyväksymään osayleiskaavaan, jonka mukaista suunniteltu rakentaminen on. Kunta on teettänyt alueelle maankäytön suunnitelman vuonna 1992, ja sen perusteella Keski-Suomen lääninhallitus on 22.6.1994 myöntänyt niin sanotun alueellisen poikkeusluvan, joka on sisältänyt yhteensä noin kolmekymmentä rakennuspaikkaa omakotitalon, omakotitalo-pienteollisuustalon ja teollisuusrakennuksen rakentamiseen. Poikkeusluvan myöntämisen jälkeen rakennuspaikat on muodostettu maanmittausviranomaisten toimesta itsenäisiksi tiloiksi. Luvan perusteella on rakennettu viisi asuinrakennusta. Lisäksi suunnittelutarveratkaisun käsittämille rakennuspaikoille ja laajemminkin on rakennettu tiestö sekä vesijohto- ja viemäriliittymät. Myös sähkö- ja puhelinlaitoksen liityntäkaapelit ovat suurimmalla osalla tonteista valmiina. Alue on siten infrastruktuurin osalta toteutettu vanhan rakennuslain perusteella, eikä näin ollen kokonaan uusia rakennuspaikkoja olla muodostamassa. Siirtymävaiheessa laki antaa mahdollisuuden soveltaa sitä niin, että useammankin rakennuspaikan hyväksyminen suunnittelutarveratkaisulla on mahdollista, koska ratkaisut ja investoinnit alueen käytöstä on käytännössä tehty jo vuosia sitten.

Naapureiden lisäksi ei ole laissa tarkoitettuja muita asianosaisia, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa. Muita kuin naapureita ei näin ollen ole ollut tarpeen kuulla.

Keski-Suomen ympäristökeskus on antanut vastaselityksen. Keski- Suomen lääninhallituksen vuonna 1994 myöntämä poikkeuslupa on ollut voimassa ainoastaan viisi vuotta päätöksen lainvoimaiseksi tulosta lukien. Poikkeuslupapäätös on perustunut tuolloiseen hallintokäytäntöön, jota ei ole noudatettu enää 1990-luvun loppupuolella rakennuslainkaan voimassa ollessa. Kyseiseen päätökseen ei voida enää tehokkaasti vedota tehtäessä vuonna 2001 ratkaisuja uuden maankäyttö- ja rakennuslain säännösten nojalla. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei myöskään ole siirtymäsäännöstä, joka oikeuttaisi arvioimaan asiaa siten kuin ympäristölautakunta on tehnyt.

Valituksenalaisella lautakunnan päätöksellä on tehty pieneen asemakaavaan verrattava maankäyttöratkaisu. Kun otetaan huomioon osallistumista kaavoitusmenettelyyn koskevat sekä avoimuuteen, vuorovaikutteisuuteen ja vaikutusten arviointiin liittyvät maankäyttö- ja rakennuslain säännökset, on selvää, että näin laajan suunnittelutarveratkaisun tekeminen olisi edellyttänyt laajempaa kuin pelkästään naapureiden kuulemista.

Uuraisten kunnanhallitus on antanut selityksen ja Keski-Suomen ympäristökeskus sen johdosta vastaselityksen.

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on 23.4.2002 antamallaan päätöksellä kumonnut ympäristölautakunnan päätöksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluina lausunut, että maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen.

Lain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muuten säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:
1) ei aiheuta haittaa kaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;
2) ei aiheuta haitallista yhdyskuntakehitystä; ja
3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Lain 137 §:n 4 momentin mukaan rakentaminen suunnittelutarvealueella ei myöskään saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Kunnanvaltuusto on 16.9.1985 hyväksynyt Hirvaskankaan osayleiskaavan, jossa alueelle on osoitettu pientalovaltaista asuntoaluetta ja ympäristöhäiriötä aiheuttamatonta pienteollisuuden aluetta. Tämä vahvistamaton yleiskaava on maankäyttö- ja rakennuslain siirtymäsäännösten mukaan voimassa oikeusvaikutuksettomana yleiskaavana.

Alueelle on 3.12.1992 kunnan toimeksiannosta laadittu maankäytön yleissuunnitelma, jonka perusteella kunta haki poikkeuslupaa 19 omakotitalon ja 19 talousrakennuksen, yhdeksän omakotitalo- ja pienteollisuusrakennuksen yhden liike- ja päiväkotirakennuksen ja neljän teollisuusrakennuksen rakentamiseen. Keski-Suomen lääninhallitus hylkäsi 22.6.1994 antamallaan päätöksellä hakemuksen eräiden yleissuunnitelman mukaisten kortteleiden osalta, mutta myönsi muilta osin haetun poikkeusluvan. Kyseisen poikkeusluvan voimassaoloaika on päättynyt vuonna 1999.

Ympäristölautakunnan antaman lausunnon mukaan edellä mainitun poikkeusluvan perusteella alueelle on rakennettu viisi asuinrakennusta. Alueelle on lisäksi rakennettu tiestö sekä vesijohto- ja viemäriliittymät. Suurimmalla osalla tonteista on myös sähkö- ja puhelinlaitoksen liityntäkaapelit valmiina. Alueen tieverkko on toteutettu maankäyttösuunnitelman ja poikkeusluvan mukaisesti 1990-luvun alussa rakentamalla muun muassa Aholan yksityistie Uuraisten kirkonkylään johtavan maantien ja Valtatie 4:n välille, jolloin suljettiin eri paikassa sijainnut yksityistieliittymä.

Rakentaminen suunnittelutarvealueella ei saa johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen. Hallituksen esityksessä maankäyttö- ja rakennuslaiksi (HE 101/1998 vp) viitataan vastaavaan poikkeamisen myöntämistä koskevaan rajoitukseen.

Hallituksen esityksen mukaan rakentamisen suunnittelutarvealueella tulee perustua riittävään suunnitteluun. Ensisijainen lähtökohta on, että rakentaminen perustuu asemakaavaan. Rakentaminen on kuitenkin mahdollista myös silloin, kun se on todettu sopivaksi sellaisessa lupamenettelyssä, jossa sopivuutta on voitu arvioida tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajemmin myös yhdyskuntakehityksen, ympäristöarvojen ja tulevan maankäytön näkökulmasta.

Tämä tarkoittaa, että suunnittelutarvealueella kaavoittajalle on jätettävä tietty suunnitteluvara kaavoitusta varten. Suunnittelutarveratkaisuilla voidaan ratkaista yksittäisiä hankkeita, jotka voidaan todeta sopiviksi. Suunnittelutarveratkaisulla ei voida korvata kaavoitusta niin, että päätetään jonkin alueen rakentamisesta. Viidentoista omakotitalon rakentaminen talousrakennuksineen johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen, mitä ei voida ratkaista suunnittelutarveratkaisulla.

Ympäristölautakunnan päätös on lainvastainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Uuraisten kunnanhallitus on valituksessaan viitaten ympäristölautakunnan ja kunnanhallituksen asiassa antamiin lausuntoihin vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan.

Keski-Suomen ympäristökeskus on antanut lausunnon ja Uuraisten kunnanhallitus vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Kunnanhallitus on hakemuksessaan ympäristölautakunnalle pyytänyt suunnittelutarveratkaisua yhteensä viidentoista kerrosalaltaan 200 neliömetrin suuruisen omakotitalon ja 100 neliömetrin suuruisen talousrakennuksen rakentamiseksi hakemuksessa tarkemmin mainituille viidelletoista eri tilalle. Suunnitellut rakennuspaikat sijaitsevat Uuraisten kunnan Kangashäkin kylässä sijaitsevalla Aholan alueella, jolle kunta on laadituttanut 3.12.1992 päivätyn maankäytön yleissuunnitelman. Yleissuunnitelmaan nojautuen Keski-Suomen lääninhallitus on 22.6.1994 antamallaan päätöksellä myöntänyt poikkeusluvan luvasta ilmenevien omakotitalojen ja talousrakennusten rakentamiseen. Asiakirjojen mukaan poikkeusluvan perusteella on rakennettu viisi asuinrakennusta. Poikkeusluvan voimassaoloaika on päättynyt vuonna 1999.

Puheena olevalle Aholan alueelle on rakennettu tiestö sekä vesijohto- ja viemäriliittymät. Suurimmalla osalla rakennuspaikoista on myös sähkö- ja puhelinlaitoksen liityntäkaapelit valmiina. Alueen tieverkko on toteutettu maankäyttösuunnitelman ja poikkeusluvan mukaisesti. Kulku alueelle tapahtuu Aholan yksityistietä pitkin.

Asiakirjojen mukaan Hirvaskankaan alueelle on muodostunut suhteellisen runsaasti taajamaluonteista asutusta sekä Uuraisten kunnan että Äänekosken kaupungin alueelle. Tähän alueeseen kohdistuu kummankin kunnan alueilla lisärakentamispaineita asuinrakentamiseen mutta myös teollisuus- ja liikerakentamiseen. Hirvaskankaan alueen kehitys edellyttää erityisesti yhteisten tarpeiden tyydyttämiseksi oikeusvaikutteisen kaavan laatimista. Myös alueen sisäisen liikenteen järjestäminen ja rakennuspaikkojen tarkoituksenmukainen sijoittelu edellyttävät kaavan laatimista. Alueelle laadittu oikeusvaikutukseton yleiskaava ja epävirallinen maankäyttösuunnitelma eivät maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämällä tavalla anna riittävää perustaa alueen maankäytön järjestämiseen yksittäisellä suunnitteluratkaisulla.

Rakennushanke aiheuttaa haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muullekin järjestämiselle sekä johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen. Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:ssä säädetyt rakennusluvan erityiset edellytykset suunnittelutarvealueella puuttuvat. Näin ollen hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole syytä muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Irma Telivuo ja Jukka Mattila. Asian esittelijä Kari Nieminen.