Yli-Iin kunta on pyytänyt kuudelta hirsivalmistajalta tarjousta kuntaan rakennettavan niin sanotun Kierikkikeskuksen hirsirakenteen toimittamisesta ja pystyttämisestä. Tarjouspyynnön mukaan hirsirakennusurakoitsija valitaan käyttäen arviointiperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta.

Kierikin rakennuttamistoimikunta on 1.12.1999 valinnut Kierikkikeskuksen hirsirakenteen toimitus- ja pystytysurakoitsijan. Toimikunta on kokouksen pöytäkirjan mukaan hylännyt Pohjois-Suomen Hirsitalokeskus Oy:n tarjouksen liian halpana verrattuna muihin tarjouksiin, joissa hirtenä oli samankokoinen lamellihirsi. Toimikunta on pisteytettyään muut tarjoukset valinnut urakoitsijaksi Vaaran Aihkitalot Oy:n.

Pohjois-Suomen Hirsitalokeskus Oy Mammuttihirsi-nimisen aputoiminimen omistajana on hakemuksessaan kilpailuneuvostolle vaatinut, että Kierikin rakennuttamistoimikunnan päätös kumotaan ja asia palautetaan uuteen käsittelyyn, hankintayksikkö velvoitetaan korjaamaan virheellinen menettelynsä ja hankintayksikköä kielletään soveltamasta pisteytystaulukkoa. Vaihtoehtoisesti yhtiö on vaatinut, että kilpailuneuvosto määrää hankintayksikön maksamaan hyvitysmaksua yhtiölle 700 000 markkaa laillisine viivästyskorkoineen. Lisäksi yhtiö on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine viivästyskorkoineen. Yhtiö oli tehnyt tarjouskilpailussa halvimman tarjouksen. Yhtiöllä olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, jos valinnassa olisi käytetty tarjouspyynnössä mainittuja arviointiperusteita asianmukaisesti.

Yli-Iin kunta on hakemuksesta antamassaan vastineessa lausunut, että hakijan tarjoushinta poikkesi niin paljon muista tarjouksista, ettei sillä ollut edellytyksiä selviytyä urakasta. Tarjous hylättiin julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n perusteella. Valinta on suoritettu pisteytystä käyttäen ja valituksi on tullut eniten valintapisteitä saanut toimittaja. Hakijan tarjousasiakirjoista puuttui verovelkatodistus, joten kunta olisi voinut hylätä tarjouksen sillä perusteella. Kunta on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Pohjois-Suomen Hirsitalokeskus Oy on vastaselityksessään ilmoittanut vaativansa ensisijaisesti hyvitysmaksua, koska hankintayksikkö on tehnyt sopimuksen rakennusurakasta.

Julkisista hankinnoista annetun lain esitöissä (1992 vp HE 154 s. 14) todetaan, ettei laki estä edelleenkin noudattamasta sopimuskäytännössä yleistä menettelyä, jossa epätavallisen alhainen tarjous voidaan hylätä hankintayksikölle muutoin todennäköisesti aiheutuvien lisäkustannusten perusteella tarjoushinnan osoittautuessa riittämättömäksi kattamaan hankinnasta toimittajalle aiheutuvia kustannuksia.

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (380/1998) 43 §:ssä säädetään, että jos tarjoushinta vaikuttaa hankinnan laatuun nähden poikkeuksellisen alhaiselta ja hankintayksikkö sen vuoksi harkitsee tarjouksen hylkäämistä, hankintayksikön on tutkittava tarjous yksityiskohtaisesti ennen hankintapäätöksen tekemistä ja pyydettävä kirjallisesti tarjoajalta selvitystä tarjouksen perusteista. Tarjoajalle on ilmoitettava, mitä tarjouksen kohtaa ei voida hyväksyä. Hankintayksikkö voi hyväksyä selvitykset, jotka perustuvat valmistus- tai rakennusmenetelmän taikka palvelun suorittamisen taloudellisuuteen, valittuihin teknisiin ratkaisuihin, muihin tarjoajan kannalta poikkeuksellisen edullisiin olosuhteisiin tai tarjoajan ehdottaman ratkaisun omintakeisuuteen. Kynnysarvot ylittäviä hankintoja koskevia perusteita voidaan noudattaa soveltuvin osin myös kynnysarvot alittavissa hankinnoissa.

Tässä tapauksessa hakijalta ei pyydetty selvitystä tarjouksen perusteista, vaan tarjouksen pääteltiin olevan alihintainen pelkästään vertailemalla sitä muihin lamellihirsitarjouksiin. Hankintayksikön mukaan alihintaisuus oli ilmeistä, koska Mammuttihirsi Oy:n tarjoushinta 2 440 000 markkaa oli noin 30 prosenttia halvempi kuin toiseksi halvin lamellihirsitarjous 3 440 000 markkaa. Muut lamellihirsitarjoukset olivat 3 700 000 markkaa ja 3 867 000 markkaa.

Julkisissa hankinnoissa tarjoajan tehtävänä on selvittää toiminnan vaatimat resurssit ja laskea omalla riskillään sopimuksen hoitamisesta aiheutuvat kustannukset. Alihinnoitteluun voidaan puuttua silloin, jos on todennäköistä, ettei tarjoaja tule suoriutumaan sopimuksen täyttämisestä. Asiaan puuttuminen on mahdollista myös subventiotapauksessa, jollaisesta ei ole kysymys nyt käsiteltävänä olevassa tapauksessa.

Kilpailuneuvosto on ottanut huomioon Kauppakamarin hyväksymän tavarantarkastajan HTT Seppo Suhosen hakijan pyynnöstä suorittaman tarkastuksen, jonka tarkoituksena oli käydä läpi hakijan tarjouksen perusteita ja arvioida hakijan mahdollisuuksia toteuttaa Kierikkikeskuksen hirsirakennus tarjoamallaan hinnalla, ja yhtiön tilintarkastajan, KHT Tapio Raappanan lausunnon yhtiön taloudellisesta tilasta.

Tarjousten väliset suuret hintaerot voivat johtua useista eri syistä, kuten esimerkiksi yritysten välisistä eroista tuotannon tehokkuudessa, tuotanto- ja toimituskapasiteetissa, tuotantokapasiteetin käyttöasteessa tai katevaatimuksissa. Tavanomaista myös on, että tarjoaja voi tinkiä omista katevaatimuksistaan silloin, kun tavoitteena on saada referenssikohde, jota voidaan käyttää hyväksi myöhemmässä markkinoinnissa. Tässäkin tapauksessa hakija on ilmoittanut tarkoituksenaan olleen käyttää rakennusta referenssikohteena. Ero muihin tarjoajiin ei myöskään mitenkään itsestään selvästi kerro alihintaisuudesta, vaan kyse voi olla muiden tarjousten ylihintaisuudesta.

Tarjouspyynnössä edellytettiin, että urakoitsijan tulee toimittaa rakennuttajalle ennakkomaksusta omavelkainen pankkitakaus. Ennakosta riippumatta urakoitsijan edellytettiin toimittavan normaali rakennusaikainen vakuus. Vakuudet osaltaan turvaavat kunnan aseman. Samaa tarkoitusta on turvannut urakkamaksujen porrastaminen.

Kilpailuneuvosto on katsonut, että hankintayksikkö ei ole tuonut esiin seikkoja, jotka olisivat osoittaneet, ettei urakkaa olisi voitu hakijan tarjoamalla hinnalla suorittaa tai että hankintayksikölle olisi aiheutunut lisäkustannuksia hakijan tarjouksen hyväksymisen johdosta.

Hankintayksikkö on menetellyt julkisista hankinnoista annetun lain 6 ja 7 §:n vastaisesti hylätessään hakijan tarjouksen pyytämättä selvitystä tarjouksen perusteista. Kilpailuneuvostolle esitetyn aineiston perusteella tarjouksen poissulkeminen on ollut perusteeton.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hakijan tarjous olisi joka tapauksessa voitu hylätä puuttuvan verovelkatodistuksen perusteella. Asiakirjoista ilmenee, että hakija oli 29.11.1999 ilmoittanut hankintayksikölle lähettävänsä verovelkatodistuksen kunnalle viikon 48 eli vielä saman viikon aikana. Hakija lähetti Oulun ja Kainuun verotoimiston antaman todistuksen kunnalle 2.12.1999 eikä se siten ollut kunnalla hankintapäätöstä tehtäessä. Verovelkatodistuksen mukaan hakijalla ei ole maksamattomia veroja tai maksuja.

Julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n ja kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen tarjoajien valintaa koskevan 6 luvun 35 §:n 6 kohdan perusteella toimittaja voidaan jättää hankintamenettelyn ulkopuolelle, jos toimittaja on laiminlyönyt verojen ja lakisääteisten sosiaaliturvamaksujen suorittamisen. Julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n esitöiden mukaan kynnysarvojen yläpuolelle säädettyjä hylkäysperusteita voidaan soveltaa myös kynnysarvon alittavissa hankinnoissa. Hankintayksikkö voi vaatia toimittajaa tai urakoitsijaa esittämään veroviranomaisten antaman todistuksen siitä, että yritys on maksanut veronsa ja lakisääteiset sosiaalimaksunsa tai on sopinut maksujärjestelystä verottajan kanssa. Ellei todistusta esitetä, voidaan tarjoaja hylätä.

Hankintayksiköllä on oikeus hylätä tarjous sillä perusteella, ettei verovelkatodistusta ole toimitettu asetettuun määräaikaan mennessä. Mainitut säännökset eivät kuitenkaan kategorisesti velvoita jättämään toimittajaa menettelyn ulkopuolelle, vaan antavat siihen mahdollisuuden. Harkintavaltaa on jätetty hankintayksikölle. Mikäli hankintayksikkö hylkää tarjouksen puuttuvan tai liian myöhään toimitetun verovelkatodistuksen perusteella, tästä on tehtävä merkitä hankintapäätökseen.

Tässä tapauksessa hakija on myöhästynyt verovelkatodistuksen toimittamisessa. Todistus on toimitettu 2.12.1999, kun hankintapäätös tehtiin jo 1.12.1999. Todistuksen mukaan hakijalla ei ole maksuunpantuja veroja ja/tai maksuja suorittamatta. Hankintapäätöksestä ei ilmene, että kunta olisi tarjouskilpailua ratkaistessaan pitänyt todistuksen puuttumista olennaisena. Ainoa hylkäysperuste, joka päätöksessä on mainittu, liittyy väitettyyn alihintaisuuteen, jota on käsitelty edellä. Myöhästymiseen todistuksen toimittamisessa on vedottu vasta kilpailuneuvostossa. Peruste on siten kilpailuneuvoston vakiintuneen käytännön mukaan esitetty liian myöhään.

Näillä ja muilla päätöksestä ilmenevillä perusteilla kilpailuneuvosto on katsonut, että ottaen huomioon kokonaistilanne ja se, miten lähellä hakijan tarjous olisi hankintayksikön soveltamin kriteerein ja pistemäärin sijoittunut voittaneeseen tarjoukseen nähden, hakijalla olisi virheettömässä tarjousmenettelyssä ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. Kilpailuneuvosto on velvoittanut Yli-Iin kunnan suorittamaan Pohjois-Suomen Hirsitalokeskus Oy:lle hyvitysmaksuna 200 000 markkaa viivästyskorkoineen. Lisäksi kunta on velvoitettu korvamaan yhtiön kohtuulliset oikeudenkäyntikulut 50 000 markalla.

Yhtiö on vaatinut, että kilpailuneuvoston päätöstä muutetaan hyvitysmaksun määrän osalta ja Yli-Iin kunta velvoitetaan suorittamaan yhtiölle hyvitysmaksuna yhtiön kilpailuneuvostossa esittämän vaatimuksen mukaan 700 000 markkaa viivästyskorkoineen kilpailuneuvoston päätöksestä lukien. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että Yli-Iin kunta velvoitetaan korvaamaan täysimääräisesti yhtiölle kilpailuneuvostossa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Yli-Iin kunnanhallitus on antanut selityksen yhtiön valituksesta. Kunnanhallitus on vaatinut, että yhtiön valitus hylätään ja yhtiö velvoitetaan korvaaman kunnanhallituksen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Yhtiö on antanut vastaselityksen.

Kunnanhallitus on vaatinut, että kilpailuneuvoston päätös ja kunnan maksettavaksi määrätty hyvitysmaksu kumotaan. Lisäksi kunnanhallitus on vaatinut, että kilpailuneuvoston päätöksen täytäntöönpano kielletään siltä osin kuin se koskee hyvitysmaksun suorittamista. Vielä kunnanhallitus on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Perusteluinaan kunnanhallitus on muun ohella lausunut, että liian alhainen hinta on kynnysarvot alittavien hankintojen vakiintuneessa käytännössä ollut tarjouksen hylkäämisen peruste. Polkuhinta on kilpailunrajoituslain vastainen. Kilpailuneuvosto on tosiasiassa käyttänyt ratkaisunsa perusteena asetuksen 43 §:ää, joka ei kynnysarvon alittavissa hankinnoissa ole velvoittavaa oikeutta. Kunnalla ei ollut tarvetta ryhtyä kirjallisiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Mammuttihirren hinta poikkesi niin olennaisesti kaikista muista tarjouksista, että sen hyväksyminen olisi merkinnyt lainvastaisen polkumyynnin sallimista, mihin virkavastuulla toimivissa julkisyhteisöissä ei voida suostua.

Mielestään selkeän tarjouksen alihintaisuuteen perustuvan hylkäysperusteen vuoksi hankintayksikkö ei puuttunut siihen seikkaan, että yhtiö ei valintahetkeen mennessä ollut toimittanut verovelkatodistuksia, vaikka lakisääteinen tasapuolisuus ja syrjimättömyys muita tarjouksentekijöitä kohtaan edellytti, että kun tarjouksen hyväksymisen ehdoksi oli asetettu mainittu todistus, sen olisi pitänyt saapua jo tarjousajan päättyessä.

Yhtiö on antanut selityksen kunnanhallituksen valituksesta. Yhtiö on vaatinut, että kunnanhallituksen valitus hylätään ja kunta velvoitetaan korvaamaan yhtiölle vastineen antamisesta aiheutuneet oikeudenkäyntikulut.

Kunnanhallitus on antanut vastaselityksen.

Alihintainen tarjous

Yli-Iin kunta on jättänyt saamistaan viidestä tarjouksesta tarjousvertailun ulkopuolelle Pohjois-Suomen Hirsitalokeskus Oy:n tarjouksen. Tarjousvertailun ulkopuolelle jättämistä on perusteltu sillä, että hankintayksikkö on katsonut tämän tarjouksen hankinnan laatuun nähden hinnaltaan poikkeuksellisen alhaiseksi, koska se on ollut noin 30 prosenttia ja noin miljoona markkaa halvempi kuin seuraavaksi halvin tarjous.

Julkisista hankinnoista annetun lain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Yli-Iin kunta on tarjouspyynnössään ilmoittanut, että valinta tapahtuu käyttäen arviointiperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta ja että valintaan vaikuttaa tarjoushinnan ohella myös arkkitehtoninen kokonaisuus.

Kysymys on kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetussa asetuksessa (380/1998) säädetyn kynnysarvon alittavasta hankinnasta, johon asetuksen säännöksiä ei julkisista hankinnoista annetun lain 3 §:n ja asetuksen 1 §:n mukaan sovelleta. Tästä syystä arvioitaessa sitä, onko hankintayksikkö jättäessään edellä mainitun tarjouksen tarjousvertailun ulkopuolelle menetellyt julkisista hankinnoista annetun lain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla hankintaa koskevien säännösten vastaisesti, ei tule sovellettavaksi asetuksen 43 §, joka koskee hankintayksikön menettelylle asetettavia vaatimuksia silloin, kun hankintayksikkö harkitsee hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisen tarjouksen hylkäämistä. Velvollisuus noudattaa asetuksen 43 §:ssä säädettyä menettelyä ei ole myöskään seurannut julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n 2 momentista tai 7 §:n 2 momentista, jossa säädetään siitä, että asetuksen säännöksiä voidaan noudattaa soveltuvin osin kynnysarvon alittavissa hankinnoissa eräiden toimenpiteiden osalta.

Hankintayksikön menettelyä on arvioitava ottaen erityisesti huomioon julkisista hankinnoista annetun lain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa asetettu tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus.

Tämä vaatimus edellyttää, ettei muita tarjouksia huomattavasti halvempaa tarjousta jätetä tarjousten vertailun ulkopuolelle pelkästään tällä perusteella ilman riittävää arviota ja selvitystä siitä, mikä on tarjouksen tosiasiallinen toteuttamiskelpoisuus ja edullisuus.

Tässä asiassa hankintayksikkö ei ole tehnyt tällaista riittävää arviota vaan on tyytynyt perustamaan ratkaisunsa lähinnä hinnan alhaisuuteen sellaisenaan. Näissä oloissa hankintayksikön menettely ei ole turvannut Pohjois-Suomen Hirsitalokeskus Oy:n tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua. Menettely on siten ollut tältä osin virheellinen.

Verovelkatodistus

Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään ilmoittanut, että tarjouksen mukaan on liitettävä verovelkatodistus sekä todistus LEL-maksujen suorittamisesta. Lisäksi on ilmoitettu, että todistusten puuttuessa kunta pidättää oikeuden hylätä tarjous.

Tarjoukset on tarjouspyynnön mukaan tullut jättää viimeistään 29.11.1999 kello 12.00 mennessä. Pohjois-Suomen Hirsitalokeskus Oy ei ole liittänyt 29.11.1999 kello 11.20 saapuneeseen tarjoukseensa verovelkatodistusta. Verovelkatodistusta ei ollut toimitettu myöskään ennen sitä, kun Kierikin rakennuttamistoimikunta on 1.12.1999 kello 9.00 kokoontunut valitsemaan hirsirakenteen toimitus- ja pystytysurakoitsijaa.

Pohjois-Suomen Hirsitalokeskus Oy:n tarjous ei ole ollut tarjouspyynnön mukainen, koska siihen ei ole liitetty vaadittua verovelkatodistusta. Kun hankintayksiköllä, joka oli jättänyt yhtiön tarjouksen alihintaisena tarjousvertailun ulkopuolelle, on verovelkatodistuksen puuttumisen johdosta ollut oikeus jättää yhtiön tarjous tarjouspyyntöä vastaamattomana tarjousvertailun ulkopuolelle, Pohjois-Suomen Hirsitalokeskus Oy:llä ei ole ollut julkisista hankinnoista annetun lain 9 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua. Edellytyksiä määrätä hankintayksikköä maksamaan hyvitysmaksua yhtiölle ei näin ollen ole ollut.

Lopputulos

Koska kilpailuneuvoston päätös, jolla kunta on määrätty maksamaan hyvitysmaksua ja velvoitettu korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut, on edellä mainituilla perusteilla lainvastainen, korkein hallinto-oikeus, hyväksyen kunnanhallituksen valituksen ja hyläten yhtiön valituksen, kumoaa kilpailuneuvoston päätöksen.

Pohjois-Suomen Hirsitalokeskus Oy oli vaatinut kilpailuneuvostossa ensisijaisesti hyvitysmaksun määräämistä. Kun otetaan huomioon julkisista hankinnoista annetun lain 9 §:n säännökset, erityisesti sen 2 momentti, korkein hallinto-oikeus katsoo, sikäli kuin yhtiö on vaatinut toissijaisesti hankintapäätöksen kumoamista, että huolimatta edellä todetusta virheellisyydestä hankintamenettelyssä asiassa ei ole edellytyksiä määrätä myöskään tällaista seuraamusta. Yhtiön hakemus kilpailuneuvostolle hylätään näin ollen kokonaisuudessaan.

Asian näin päättyessä hylätään Pohjois-Suomen Hirsitalokeskus Oy:n esittämä vaatimus sille korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Yli-Iin kunnanhallituksen vaatimukset sille kilpailuneuvostossa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momentin nojalla, koska Pohjois-Suomen Hirsitalokeskus Oy:n esittämät pääasiaa koskevat vaatimukset eivät ole olleet ilmeisen perusteettomia.

Asian tultua ratkaistuksi raukeaa lausunnon antaminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Rihto, Olof Olsson, Ismo Talikka, Raimo Anttila ja Heikki Kanninen. Asian esittelijä Irma Telivuo.