Toivakan ympäristölautakunta on päätöksellä 24.8.2000 myöntänyt A:lle luvan omakotitalon (160 m ² ) ja talousrakennuksen (60 m ² ) rakentamiseen Toivakan kunnan Toivakan kylässä olevalle Tuulirinteen tilalle RN:o 5:548 siitä huolimatta, että tila sijaitsi 11.4.1979 vahvistetussa Toivakan kirkonseudun rakennuskaavassa maatalousalueeksi (M) varatulla alueella. Lupa on myönnetty ehdolla, että olemassa oleva kiviaita säilytetään.

2.1. Valitus ja lausunnot hallinto-oikeudessa

Keski-Suomen ympäristökeskus on valittanut ympäristölautakunnan päätöksestä hallinto-oikeudelle ja vaatinut, että lautakunnan päätös kumotaan.

Valituksensa tueksi ympäristökeskus on muun ohella esittänyt, että maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin mukaan kunta ei saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta. Omakotitalon rakentamisessa maatalousalueelle on kysymys vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta, koska rakennuskaavassa ei ole osoitettu lainkaan rakennusoikeutta omakotitalorakentamiselle. Poikkeamispäätöksen tekeminen ei näin ollen ole kuulunut Toivakan ympäristölautakunnan toimivaltaan, vaan Keski-Suomen ympäristökeskuksen toimivaltaan. Lisäksi ympäristökeskus on katsonut, ettei edellytyksiä poikkeuksen myöntämiseen olisi ollut.

Toivakan ympäristölautakunta on lausunnossaan katsonut, että poikkeuksen myöntäminen on ollut sen toimivallassa.

Maija-Leena ja A ovat antamassaan selityksessä vaatineet oikeudenkäyntikulujensa, 7 600 markkaa, korvaamista ja lausuneet, että maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n mukaan poikkeamisvalta on kunnalla. Kyse ei ole vähäistä suuremmasta poikkeamisesta kaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta. Kaavakokonaisuuteen verrattuna kyse on häviävän pienestä alueesta. Vaikka rakennuspaikka sijaitseekin maatalousalueella, sijaitsee se rakennusoikeusalueen sisällä. Kyseiselle alueelle ei ole merkitty mitään tehokkuuslukua eikä rakennusjärjestys määrää mitään rakennusoikeudesta

Hallinto-oikeus on hylännyt ympäristökeskuksen valituksen ja A:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Saman pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 213 §:n 1 momentin mukaan rakennuslain nojalla voimaan tullut rakennuskaava on voimassa tämän lain mukaisena asemakaavana, jossa ei ole sitovaa tonttijakoa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n mukaan poikkeaminen ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle, vaikeuttaa luonnonsuojelun tavoitteiden saavuttamista eikä vaikeuttaa rakennetun ympäristön suojelemista koskevien tavoitteiden saavuttamista. Poikkeusta ei saa myöntää, jos se johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai muutoin aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia.

Kunnan toimivalta

Asiassa on kysymys rakentamisesta asemakaavan mukaiselle maatalousalueelle. Kysymys ei siten ole poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta, vaan poikkeamisesta asemakaavan maankäyttöä koskevasta määräyksestä. Poikkeamisvalta asiassa kuuluu näin ollen kunnalle.

Rakennuspaikkaa koskeva selvitys

Hakemuksen mukainen rakennuspaikka on Tuulirinteen tilalla RN:o 5:548, joka on pinta-alaltaan 2 423 m ² ja sijaitsee 11.4.1979 vahvistetun Toivakan kirkonseudun rakennuskaavan mukaisella maatalousalueella (M). Rakennuskaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena asemakaavana.

Rakennuspaikka rajoittuu yhdeltä sivultaan puistoon ja pieneltä osalta sen vieressä olevaan omakotitonttiin. Muilta sivuilta sitä ympäröi maatalousalue, jolla sijaitsee Läsän tilan talouskeskus. Tuulirinteen tila on muodostettu lohkomalla Läsän tilasta. Maatalousalueen takana vajaan 400 metrin päässä rakennuspaikasta sijaitsee Saarinen-järvi. Leppävedentien ja rakennuspaikan välissä on mainittu puistoalue ja rivi asemakaavan mukaisia omakotitontteja. Rakennuspaikan itäpuolella omakotitontteja on kahdessa rivissä.

Tieyhteys rakennuspaikalle on järjestetty Läsän tilan kautta. Vesihuolto voidaan kunnan teknisen toimiston antaman lausunnon mukaan rakentaa Ahokkaan jätevedenpumppaamolta.

Toivakan kunnan ydinkeskustan ympäristösuunnitelmassa on kysymyksessä olevalle maatalousalueelle suunniteltu korkeatasoista asuntoaluetta järvinäköaloineen. Suunnitelman mukaan peltoalueelle tulisi asunto- ja virkistysaluetta. Kunnan selvityksen mukaan alueella on aikaisemmassa rakennuskaavassa ollut asuntoaluetta, mutta alueen edellinen omistaja on halunnut sen maatalousalueeksi.

Poikkeamisen myöntämisen edellytykset

Kyseessä oleva rakennuspaikka sijoittuu maatalousalueen reunaan jo olemassa olevan pientaloasutuksen yhteyteen. Rakennuspaikka on Leppävedentiehen nähden toisessa rivissä, mutta myös osa muista rakennuspaikoista on sijoitettu toiseen riviin. Hakemuksen mukainen rakentaminen ei siten laajenna haitallisesti olemassa olevaa asutusta eikä turmele kirkonkylän maisemakuvaa. Se ei myöskään vaikeuta asemakaavaan merkityn puiston käyttämistä tarkoitukseensa. Puistoalueelta säilyy edelleen yhteys maatalousalueelle, jota ei kuitenkaan ole voimassa olevan kaavan mukaan tarkoitettu virkistysalueeksi. Suunniteltu rakentaminen ei haittaa alueen myöhempää suunnittelua kunnan ympäristösuunnitelman mukaisesti. Kun otetaan lisäksi huomioon rakennuspaikan kulkuyhteyden järjestämisestä, vesihuollosta ja maanomistusoloista esitetty selvitys, hakemuksen mukainen rakentaminen ei aiheuta haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle eikä alueiden käytön muullekaan järjestämiselle. Maankäytölliset syyt eivät ole olleet esteenä poikkeuksen myöntämiselle ja poikkeuksen myöntämiselle on siten ollut erityinen syy. Ympäristölautakunta on siten voinut myöntää haetun luvan eikä päätöstä ole syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen ja hallintoviranomainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa on kysymys poikkeamisen edellytyksiä koskevien säännösten tulkinnasta ja luvan myöntämisen edellytysten selvittämisestä. Ympäristökeskuksella on siten ollut peruste saattaa hallinto-oikeuden ratkaistavaksi, onko poikkeamispäätös lain mukainen. Tämän vuoksi ei ole kohtuutonta, että A ja B joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

3.1. Valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Keski-Suomen ympäristökeskus on vaatinut, että hallinto-oikeuden ja Toivakan ympäristölautakunnan päätökset kumotaan.

Vaatimuksensa tueksi ympäristökeskus on esittänyt, että maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1momentin pääsäännön mukaan poikkeamisvalta on kunnalla. Saman pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta. Toimivalta on tällöin alueellisella ympäristökeskuksella.

Toivakan kirkonkylän asemakaava on vahvistettu rakennuslain mukaisena rakennuskaavana. Rakennuslain 96 §:n mukaan rakennuskaavan tuli osoittaa eri tarkoituksiin aiottujen alueiden kuten rakennusmaan, yleiseen liikenteeseen käytettävien liikenneväylien ja muiden yleisten alueiden sijainti ja rajat. Erityisestä syystä voitiin rakennuskaavassa osoittaa alueita myös maa- ja metsätaloutta varten (maatalousalueet). Rakennusasetuksen 114 §:n 2 momentissa säädettiin, että rakennuskaavassa maatalousalueeksi osoitetulle alueelle sai rakentaa ainoastaan sellaisia rakennuksia, jotka soveltuivat alueen tarkoitukseen.

Toivakan kirkonkylän asemakaavassa ei ole A:n omistamalle 2 423 m ² :n suuruiselle tilalle osoitettu lainkaan omakotitalon rakennusoikeutta, vaan ainoastaan maatalousalueen käyttötarkoitukseen soveltuvien rakennusten rakennusoikeutta. A:n omistama tila ei ole maatila. Poikkeamisluvan myöntämisessä maatalousalueelle on kysymys vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta.

Toisin kuin ympäristökeskus Hämeenlinnan hallinto-oikeus on katsonut, ettei kysymys olisi vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta, vaan poikkeamisesta asemakaavan maankäyttöä koskevasta määräyksestä. Hallinto-oikeus on sinänsä oikeassa siinä, että kysymys on ollut myös poikkeamisesta asemakaavan maankäyttöä koskevasta määräyksestä, mutta ennen kaikkea kysymys on ollut siitä, että omakotitalon rakennusoikeutta on osoitettu poikkeamispäätöksellä alueelle, jonne kaava ei ole rakennusoikeutta osoittanut.

Laintulkinnassa on lähdettävä siitä, että lainsäätäjä on ajatellut johdonmukaisesti ja luonut lakiin terveen järjen mukaisen systematiikan. Hallituksen esityksessä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998) todetaan 171 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa: "Asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta poikkeaminen vähäistä enemmän vaatii sekin alueellisen ympäristökeskuksen myöntämän poikkeuksen. Tämän säännöksen tarkoituksena on myös se, että kun rakennusoikeudesta halutaan poiketa, tulisi pääsääntöisesti muuttaa kyseistä kaavaa." Tästä perustelusta voidaan päätellä, että lainsäätäjä on halunnut uskoa poikkeamisvallan alueelliselle ympäristökeskukselle myös ja nimenomaan silloin, kun uutta rakennusoikeutta myönnetään kaavan rakennuskortteleiden ulkopuolelle eikä vain silloin, kun kortteleissa jo olevaa rakennusoikeutta lisätään poikkeamisratkaisulla.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukainen tulkinta tarkoittaa sitä, että mikäli omakotitalojen rakennuskorttelin rakennuspaikalle halutaan rakentaa esimerkiksi sallitun 200 kerrosneliömetrin sijasta 250 kerrosneliömetrin suuruinen talo, on haettava poikkeamisratkaisu ympäristökeskukselta, mutta jos sama talo halutaankin rakentaa kokonaan rakennuskorttelin viereiselle viheralueelle, riittää kunnan poikkeamisratkaisu, koska tällöin kysymys on pelkästään poikkeamisesta asemakaavan maankäyttöä koskevasta määräyksestä. Ajatus on täysin epäjohdonmukainen eikä se ole voinut olla lainsäätäjän tarkoitus.

Mikäli uutta rakennusoikeutta halutaan osoittaa asemakaavan mukaisten rakennuskortteleiden ulkopuolelle, on muutettava kaavaa tai haettava alueellisen ympäristökeskuksen poikkeamisratkaisu aivan kuten hallituksen esityksen perusteluissa todetaan. Tämä on ympäristökeskuksen käsityksen mukaan myös jo rakennuslain aikaan vakiintuneen hallintokäytännön mukaista.

Poikkeamishakemuksen käsitteleminen ei edellä sanottuun nähden ole kuulunut Toivakan ympäristölautakunnan, vaan Keski-Suomen ympäristökeskuksen toimivaltaan ja lautakunta on ylittänyt toimivaltansa.

Toivakan ympäristölautakunnan päätös on ympäristökeskuksen Hämeenlinnan hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyillä perusteilla myös sisällöltään maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n vastainen. Vaikka poikkeamisen edellytykset täyttyisivätkin kunnallistekniikan ja tiejärjestelyjen osalta, eivät ne kuitenkaan täyty rakennuspaikan sijoittuminen osalta, koska poikkeamisratkaisun mukainen rakentaminen katkaisisi etelä-pohjoissuuntaisen virkistysaluevyöhykkeen. Poikkeamisen myöntämiseen ei ole myöskään ollut maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä tarkoitettua erityistä syytä.

Toivakan ympäristölautakunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä lausunut, ettei se ole ylittänyt toimivaltaansa. Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa. Lain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi kuitenkin erityisestä syystä myöntää tästä poikkeuksen. Kunnalla on ensisijainen päätösvalta asema- ja yleiskaavojen osalta, eikä niitä koskevia päätöksiä enää tarvitse alistaa vahvistettavaksi. Lähtökohtana poikkeamistoimivallan osalta on, että se kuuluu kunnalle. Kysymys ei ole vähäistä suuremmasta poikkeamisesta. Erityinen syy poikkeuksen myöntämiseen on olemassa, koska alueen rakennuskaava on väljä eikä maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:ssä säädettyjen asemakaavan sisältövaatimusten täyttyminen vaarannu. Kunta ei tule kaavoittamaan alueelle uusia rakennuspaikkoja, koska kunnan alueella on tarjolla omakotirakentamiseen tarkoitettuja rakennuspaikkoja.

A ja B ovat valituksen johdosta antamassaan selityksessä uudistaneet hallinto-oikeudessa esittämänsä oikeudenkäyntikuluvaatimuksen ja lausuneet, että lähtökohtana rakennuslain 171 §:n mukaan on toimivallan kuuluminen kunnalle. Ympäristökeskuksen siteeraamassa hallituksen esityksessä todetaan vain, että poikettaessa rakennusoikeudesta tulisi kuitenkin pääsääntöisesti muuttaa kaavaa. Tämän mukaisesti kunta voi myöntää poikkeuksen, jos muutos rakennusoikeuteen on vähäinen. Tässä tapauksessa poikkeus on myönnetty yhdelle rakennukselle, jonka koko on suhteellisen pieni ottaen huomioon maatalousalueen koko. Hallintovaliokunnan mietinnössä pelätään ympäristökeskusten ottavan käytännössä määräävän otteen maankäytöstä. Tarkoituksena uudessa laissa on uusi kunta-valtio suhde. Poikkeamista harkittaessa huomioon on otettava sekin, ettei maanomistajalla ole pääsääntöisesti mahdollisuutta lunastuskorvaukseen, kun alue on varattu maatalouteen. Tässä tapauksessa hyvät perusteet kaavasta poikkeamiseen ovat olemassa.

Keski-Suomen ympäristökeskus on antamassaan vastaselityksessä lausunut, että poikkeamistoimivalta on alueellisella ympäristökeskuksella paitsi silloin, kun kaavan mukaisissa rakennuskortteleissa jo olevaa rakennusoikeutta lisätään, myös silloin kun rakennusoikeutta osoitetaan rakennuskortteleiden ulkopuolelle. Oikeudenkäyntikuluvaatimus kiistetään ensisijaisesti sillä perusteella, että ympäristökeskuksen käsityksen mukaan valitus tulisi hyväksyä. Toiseksi vaatimus kiistetään sillä perusteella, että ympäristökeskuksen on ollut pakko valittaa ratkaisusta ennakkotapauksen saamiseksi vaikeaan tulkintaongelmaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Pykälän 2 momentin 2 kohdan mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on vähäistä suuremmasta poikkeamisesta asemakaavassa osoitetusta rakennusoikeudesta.

Toivakan ympäristölautakunta on päätöksellään myöntänyt poikkeuksen omakotitalon ja talousrakennuksen rakentamiseen 11.4.1979 vahvistetussa Toivakan kirkonseudun rakennuskaavassa maatalousalueeksi (M) varatulle alueelle. Maankäyttö- ja rakennuslain 213 §:n 1 momentin mukaan rakennuskaava on voimassa maankäyttö- ja rakennuslain mukaisena asemakaavana.

Päätöksellään ympäristölautakunta on myöntänyt luvan sellaisen 160 neliömetrin suuruisen asuinpientalon rakentamiseen, jolle ei ole kaavassa osoitettu rakennusoikeutta. Poikkeus merkitsee siten kaava-alueelle rakennettavaksi osoitetun asuinrakennusoikeuden lisäämistä. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan kunta ei ole saanut myöntää tällaista poikkeusta.

Edellä lausutuin perustein korkein hallinto-oikeus, ottaen huomioon hallintolainkäyttölain 9 §:n, kumoaa ja poistaa ympäristölautakunnan ja hallinto-oikeuden päätökset.

A:lla on oikeus saattaa poikkeamista koskeva asia hakemuksella Keski-Suomen ympäristökeskuksen ratkaistavaksi.

Asian näin päättyessä ei A:lle tule korvausta oikeudenkäyntikuluistaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg ja hallintoneuvokset Ritva Koljonen, Esa Aalto, Lauri Tarasti, Hannu Koskinen, Marjatta Kaján, Niilo Jääskinen ja Ilkka Pere. Asian esittelijä Hannu Ranta.